略论中国封建政权的运行机制

2021-02-03

中国古代封建政权,由于两千多年来一直实行君主专制制度,又处在一个生产、经济发展比较缓慢,幅员广袤,交通、联系薄弱,而且人口众多,民族复杂的社会里,这就决定了它和西方封建政权比起来,具有一种独特的运行机制。一 决策

所谓决策,主要指的是由封建政权制定行政、军事、经济、人事等各方面的法律、法令、条例等,习惯统称为“法”。在君主专制制度下,面对千差万别的情况,只有靠频繁的决策,颁布大量的“法”,方能指挥全国政务,以保证统治之巩固与国家的统一。正如顾炎武所说,实行君主专制制度后,“尽天下一切之权而收之在上。而万几之广,固非一人之所能操也,而权乃移于法,于是多为之法以禁防之……”[1]固然,此法要靠官员参与决策,更要靠官员执行,可是在长期的演变中,连这些官员的参与决策和执行,也都有法约束。[2]叶适曾说:“吾祖宗(指宋初诸君)之治天下也,事无小大,一听于法,虽杰异之能(指某些官员),不得自有所为,徒借其人之重以行吾法耳。”[3]其实,两千年封建政权全都推行这一统治方法,而且越往后代越严密。当然,这并不意味当时已是法制社会,因为法虽繁密,却可随君主意志朝令夕改,包括由臣下随时奏请,君主随意批准之更动,从而难免造成前法后法之矛盾冲突。为救此弊,便再立新法来弥补。可是由于社会种种条件以及封建政权本质的作用,君主及参与决策大臣都高高在上,一般说情况了解不可能深入,新的决策、立法或许可解决旧法某些弊病,但又可能产生一些新的弊病,于是又要再决策再立法,形成恶性循环。[4]可见实质上封建政权还是“人治,[5]只不过以强调执行决策、立法的形式出现而已。由于本文是探讨运行机制问题,所以不得不着重从形式上切入,而首先研究决策这个封建统治机器运行最关键的一环。

决策,是君主专制权力的具体运用和体现。在西方,封建王权虽然也具有专制主义特征,但由于种种原因,总是不同程度地受到各种社会力量(教会、贵族、领主、市民等)的限制。而在中国,封建君主却拥有至高无上的权力。士大夫阶层为了整个王朝利益,虽然想方设法,包括说服教育君主本人,对王权进行了某些有成效的限制,[6]但因为在中国社会条件下,士大夫阶层的力量主要就来自王权,并未形成一支独立、强大的社会力量,因而直到明清,这种限制还是很不稳定的'。君主如果不愿接受某一限制,按制度他就可以随时摆脱。这一特点也就决定任何决策,其关键人物是君主,最后必须由君主拍板定下来。朱熹说君主“以制命为职”,[7]便反映了这一特点。

可是由于“人君……一身之精神有限,耳目之见闻不周,人不能尽识也,事不能尽知也,故必择大臣而信任之……”[8]使之参与决策。他们主要是宰相,同时还有秘书咨询官员。

宰相最重要,是“君之辅。一日非其人,天下受其害矣”。[9]其权力有二,一是议政权,一是监督百官执行权。所谓议政权,就是辅佐皇帝决策。“共议国政,此宰相职也”。[10]以赵宋为例,“旧制,宰相早朝,上殿命坐,有军国大事则议之”。[11]议政形式虽远不止这一种,但原则历代是一样的。议论后,一般便由君主拍板决定。

不过,君主与宰相总是处在矛盾的统一之中,一般情况下是统一的。君主挑选比较满意的大臣为宰相,对他们的建议往往采纳,并据以作出决策。但有时难免相互又发生矛盾,政见不一,于是君主便会向左右近臣作些咨询,这是很自然的。咨询多了,他们便逐渐形成一支政治力量。这类左右近臣,各朝分别有宦官、外戚、佞幸、侍从等等,但从整个封建政权历史看,起作用最经常,许多时期还有制度、法令依据的,是秘书咨询官员。如西汉的中朝官,东汉的尚书,魏晋南北朝的门下、中书官员,唐宋的翰林学士、中书舍人等。[12]晋制明白规定门下侍中“备切问近对,拾遗补阙”;[13]唐代翰林学士称“内相”,可以“朝夕召对,参议政事”,[14]即其例。

这样,在决策这一最关键环节上,便逐渐形成两组基本的制衡机制,力图保证决策之正确:(1)君主与宰相之间的制衡,君主才干有限,决策失误,宰相可以通过议政,尽量予以纠正;宰相谋略失误,君主可以拒绝接受,另行决策。这是最主要的制衡。

(2)如果秘书咨询官员得宠,常受顾问,就形成君主、宰相和秘书咨询官员三者之间的制衡。宰相谋略失误,君主可通过顾问,据秘书咨询官员意见决策;秘书咨询官员谋略失误,宰相可通过议政、谏争,促使君主予以摈弃。由于此故,宰相与秘书咨询官员难免发生矛盾,但从基本上说,二者彼此弥补缺陷,相辅相成,这正是封建统治机器运行的一种特殊机制所在。

为了防范于万一,尽可能保证决策质量,即使决策已经君主、宰相议定,秘书咨询官员也无异议,并起草文书下达,有关官员(主要是给事中)还可行封驳之制。

所谓封驳,涵义有一发展过程。唐宋以后主要指如下内容:

(1)按制度,体现决策之诏敕必须经给事中审署,颁下执行。如给事中认为诏敕内容亦即决策对统治不利,便可封还诏敕,或驳正其某些违失,送回君主重新斟酌。如《宋史》卷一六一《职官志一》给事中条讲的“若政令有失当,除授非其人,则论奏而驳正之”,[15]便是一例。虽然如果君主坚持不改,诏敕仍需颁下执行,但毕竟可促使君主再一次考虑此决策之利弊得失。

(2)百官所上各类奏章,如经君主批发,即作为决策的一种,付诸实行。[16]为保证其质量,在这类奏章送交君主前,必须先经有关官员评审。唐宋以后则由给事中“读署奏抄,驳正违失”,“凡章奏,…考其稽违而纠治之”。[17]明代以后又略有变化,凡奏章,均先呈上君主审阅(实际上往往先由内阁“点检题奏,票拟批答”[18]),如蒙批准发下,必须经给事中抄发有关部门执行。[19]在这过程中,给事中可以驳正此奏章中之违失,送君主重新考虑,实际上也是帮君主把决策的质量关。所以明太祖针对中外奏章太多,批发不可能都很细致的情况,谕给事中说:“朕……日总万几,岂能一一周遍,苟政事有失宜……将为天下之害……卿等能各悉心封驳,则庶事自无不当。”[20]a$NLY5RE*Z L@nh@D \;qJbj; fT}.行政管理毕业论文&~O }4UxudEP)d;hofU%g1F 1

封驳,同样涵蕴着一种封建政权运行不可缺少的机制。 二 执行论文略论中国封建政权的运行机制来自WWW.66WEN.COM免费论文网

王朝决策的执行,是封建政权运行决定性的一环。再好的决策,如不能按期、有效地执行,其作用必将大打折扣,甚至起负作用,所以历代王朝无不十分重视这一环节。明代张居正便说:“君者,主令者也;臣者,行君之令而致之民者也。君不主令,则无威;臣不行君之令而致之民,则无法,斯大乱之道也。”[21]清代魏双凤也说:“人君所以鼓动天下者,在乎诏令。而诏令之敷布于天下者,尤贵遵行。苟发之不妄,而持之必行,坚如金石,信如四时,则敷天之下,莫不竦听而悦服。”[22]在这一方面,历代总结出以下基本经验,并见之于制度、律令:

(1)强调执行的效率、质量。历代王朝的决策除上面提到的草拟诏敕、批发奏章等形式外,就内容说,有的普遍颁行于全国,有的则仅适用于某些地区和部门;有的形成律令、会典等,长期有效,有的则是临时措施,任务完成即自动失效。然而不管怎样,全都要求迅速下达、严格执行、保证质量,至少原则上是如此。如“废格明诏”,即阻碍诏敕推行,在西汉要处死刑。[23]如果是“稽”、“失”(指未能按期完成诏敕规定的任务,以及虽完成而有失误),在唐代,有关官吏都要受处罚。[24]如《唐律疏议》卷九《职制》规定:执行诏敕“失错”,杖一百,“故违”,徒二年;甚至“稽缓”诏敕下达,重者也要徒一年。

由于各地、各部门情况不同,为执行各类决策,各级官府往往自行颁下文书,布置具体任务,泛称:“官文书”,数量极其庞大。下级官府收到后,必须认真执行,如有“稽程”、“增减”(指改动内容)等,也要受惩罚。[25]清代大臣陈宏谋曾强调执行这种官文书的重要性说:“上司虽有美意良法,由院司(指具体办事部门)递行,尚系空文。州县接到,则需措办。如州县肯实心措办,则空文无非实事;不然,则实事亦成空文,……所关吏治不浅。”[26]

(2)注意各地区、各部门特点,允许变通。就是说,如果诏敕(包括律令)、官文书的规定不适合当地情况,或某些内容不适合当地情况,无法执行;或原来可以执行,由于情况发生变化,无法继续执行时,有关官员就必须将情况、问题及时上奏或上申(重要者上奏,次要者上申上级官府)。宋职制令便规定:“诸奉制书,及事已经奏,而理有不便者,速具利害奏;事涉机速者,且行且奏”,“诸被受尚书六曹、御史台、寺、监指挥(官文书的一种),而事有未便者,听实封论奏”。[27]《明律·公式》还规定:“若军务、钱粮、选法、制度、刑名死罪、灾异,及事应奏而不奏者,杖八十;应申上而不申上者,笞四十”。[28]还规定必须“明白奏闻”,“若有规避,增减紧关情节,朦胧奏准施行,以后因事发露,虽经年远,鞫问明白,斩”。其中因不奏不申,产生严惩后果者,要加重惩罚。如军情发生变化,“不速奏闻”,“因而失误军机者,斩”。[29]

对于这些上奏、上申问题,君主与宰相等,或有关上司,商议后便可另行或改动决策、决定,特殊对待。如地方上本应按诏敕、法令规定,如数交纳钱粮租税,但若遇到各种灾害,上奏或上申后,视情况就可予以减免。唐代赋役令便规定:田地发生灾害,“州县检实,具帐申省(指尚书省)”,十分损四以上免租;损六以上免租、调;损七以上,课役俱免。[30]明太祖时,饶阳知县“见邑中大饥,民食草实木皮,遂以上闻。帝览其奏,复咨访得晋、冀等州皆饥,乃命尚书刘仁等往各州县振之,蠲其租赋”。[31]再如《新唐书》卷一九五《孝友传》:太宗时即墨人王君操为父报仇,杀死仇人,诣州刺史自首。依律本应处死,但因这事涉及孝道,与一般杀人情况不同,“州上状,帝为贷死”。

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