环境问题的制度根源与对策

2020-12-09

  内容摘要:本文通过新制度主义的进路分析指出,环境问题的根源在于制度的失败,即市场失灵和政府失败;环境问题的出路在于在可持续发展思想的指导下进行制度创新,构建绿色市场机制与可持续的政府政策。

  关键词:环境问题,制度失败,制度创新

  一、环境问题与制度

  (一)制度的重要性

  儿时尚未走四方的我,对祖国大好河山的最初认识是来自李白那壮丽的诗篇。尤其是那句气势磅礴的“黄河之水天上来,奔流到海不复回,”每每读及总有一种难以言说的激动。但当我亲临黄河古老的堤岸,看到的却只是一条缓缓流淌的隘窄水带,心头不禁涌起了一种莫名的愁怅,就像一个浪迹天涯的游子终归故乡,而昔日的田园已是一片荒凉。我想如果李白复生,一定会比我更加忧伤,那曾给他激荡诗情的壮美山川如今已被践踏得满目疮痍。他最衷爱的黄河断流了,曾给他无限遐想的瀑布消失了,山秃了,水臭了,天灰了,还有酸雨,荒漠化,温室效应,臭氧层破坏等层出不穷的环境问题,正一步步将我们曾美丽的家园变成坟墓。更可悲的是,这种威胁不是来自人类的敌对势力,也不是来自自然条件的自然转变,而是来自我们自己,来自我们自己的狂妄与无知。痛定思痛,广大有识之士做为社会的良知开始尝试拷问人类那贪婪的灵魂,试图找出环境问题[1]的根源并纠正之。伴随着人们的努力,环境问题的众多病因被逐渐地发现,有政治因素、经济因素、技术因素、伦理因素、历史因素等等。这些因素无疑都是存在的,它们的发现对“治疗”环境问题也起到了很大的作用。但本文认为这些病因都不是主要的,因为现代法治社会是“通过法律控制的社会”,这些因素对人们的行为只有有限的影响,起决定性作用的是国家制定的法律制度。环境问题之所以产生,源于人们不合理的生产和消费行为,而人的不合理行为之所以产生,根源于我们的制度没有很好地履行其规范人类行为之职责。因此,本文认为,环境问题的根源在于制度[2]的失败。

  法律制度之所以重要,并成为现代社会的最主要控制工具,在于制度首要的并且始终具备的一项功能:即“塑造人们的思维与行为方式,提供并在某种程度上创造和扩散信息,”促成“社会共识或一般性的认识基础,减少了不确定性和风险,帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”[3]制度通过提供与行为有关的信息来塑造人们的行为,一种好的制度应劝人行善,抑人为恶;一种坏的制度效果可能恰恰相反,会使好人做不成好事,让坏人为所欲为。在一个社会中,当人们的行为普遍偏颇乃至错误时,我们首先应追问的是这个社会的制度是否为人们的行为提供了适当的激励与正确的引导,而不应去追问行为人的道德伦理水平或政治经济状况等因素。没有不合理的行为,只有不合理的制度。对于当今层出不穷的环境问题也一样,我们不应只停留在研究造成环境问题的政治、经济、技术、习俗,伦理等因素,而应着重研究我们的制度是否为人们的环境行为提供了适当的激励及正确的引导。而问题恰恰在于此,我们的制度没有为人们的行为提供有利于环境的激励,反而在很大程度上助长了危害环境的行为。这正是我国环境问题愈演愈烈的根本原因,本文将尝试着从制度的角度来找寻我国环境问题的根源及其对策。

  (二)环境的外部性与制度

  外部性是经济学中一个重要而常用的概念,但人们在阐述和使用这一概念时常常忽略其制度内涵。事实上外部性与制度的关系非常密切,不仅外部性本身是现有制度安排下的结果,更重要的是外部性还指引着制度变迁的正确方向。在考虑了制度因素之后,我们可以这样表述外部性的含义,即指在现有的制度安排之下有些成本或收益对于决策单位是外在的一种事实。外部性有正外部性与负外部性之分,正外部性指存在外在收益的情况,负外部性指存在外在成本的情况。由于决策单位在做出行为决策时,总是基于自身利益的考量,而在有外部性时,决策单位的利益与社会利益之间出现了偏差,其结果必将是社会利益的损失。这些损失常被称为“外部利润”,即在现有的制度安排状态给定的情况下社会所无法获得的那部分利润。[4]外部利润不仅来源于外部性,交易费用、规模经济等也是外部利润众多源泉中比较重要的来源。外部利润是社会进行制度创新的动力,制度创新的目的就是尽可能地将这些外部利润内部化,以增加社会总体福利。

  环境问题之所以产生并愈演愈烈,其根本的制度原因就在于在现有的制度安排下环境存在着强烈的外部性。环境污染与破坏具有很强的负外部性,污染者及破坏者所承担的成本远小于社会承担的成本,仅受自身成本约束的污染者及破坏者终将会使环境污染与破坏超出社会最优量,即超过环境的耐受值。而环境保护则具有很强的正外部性,保护者所获得的利益小于社会的收益,仅受自身利益激励的保护者不会有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。如是在环境污染与破坏泛滥,环境保护严重不足的情况下,不出现环境问题倒是怪事了。在环境问题上,我们的制度最根本的失败就在于没有将这些外部性合理地内部化。当制度将这些外部性合理内部化之后,决策单位的私人收益率将等于社会收益率,进而其行为必将与社会利益一致,诸如环境污染及破坏等与社会利益相背的行为将受到控制,环境问题也将逐渐被解决。本文将主要遵循这一进路来展开分析。但这不是本文的唯一分析进路,制度在降低交易成本方面的作用与它将外部性内部化的作用同等的重要,关于交易成本的分析也是本文的分析进路之一。另外,关于制度效率的分析也是本文的分析进路之一,这里的制度效率有两种含义:一是制度本身的运行效率;二是制度对社会经济活动效率的影响。这三种进路的统一之处在于它们都是关于外部利润及其内部化的讨论。本文将通过上述进路分析我国主要现行制度在环境问题上的失败之处,并就相应的制度创新提出本文的建议。

  二、失灵的市场-环境问题制度根源之一

  在传统的经济学中,市场仅被看作是经济人基于个人理性追逐自身利益最大化的交易场所,对市场的研究也大都停留在对经济人个体的行为分析,而很少涉及市场制度安排对经济人行为的塑造作用。但从制度的观念来看,市场是一套社会制度。市场的建立和良性发展需要丰富的制度基础,“包括法律与秩序、一种稳定的货币、财产法与财产权利合同法、支配交换的法律、公共品的提供,人力资本的提供和控制、风险的分担等等。”[5]这些制度决定着交易成本的高低、利益及风险的分配,聚集成对人们的制度约束,这种约束与传统经济学中的标准约束(预算约束、成本约束等)一起规定着人们面对的选择集和可能做出的决策。因此,在研究市场在环境问题上的异化及失灵时,我们不应仅仅停留在对经济人的谴责上,而应着重审视我们的市场制度安排本身是否为人们提供了适当的激励。

  (一)产权的模糊与残缺

  产权是指“由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”[6]是市场制度的核心及灵魂,其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期,从而塑造一个人的行为。产权要有效地发挥作用的前提,其必须是确定的和完整的。但是要精确描述产权的完整意义是

不可能的,不过,“一个有用的方式是考虑权约束的两个重要成份:排他性和可让渡性。”“排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀缺资源的权利”。可让渡性则是指将产权再度安排给其他人的权利。[7]排他性给人们提供了自我效用最大化的激励,可让渡性则使得将产权配置到最有价值的地方成为可能。任何的模糊及残缺都会导致产权的削弱,“会影响所有者对他所投入的使用的预期,也会影响资产对所有者及其他人的价值,以及作为其结果的交易形成”,[8]从而影响整个社会的资源配置效率。但反观我国的资源产权制度与环境产权制度,却到处充斥着模糊与残缺。

  我国自然资源产权制度现状。我国的自然资源产权制度创设于80年代,当时我国经济体制仍处于计划经济的羁绊之下,作为那个时代的自然资源法律也仅仅是对计划经济时代对自然资源行政化管理的法制化而已。在建设社会主义市场经济的今天,使得大部分自然资源法律处在一种尴尬境地,在产权的排他性与可让渡性暴露出了一些严重的缺陷。(1)资源产权的作排他性。根据我国宪法及自然资源法律的规定,所有自然资源均归国家及集体所有。以理论上讲,这种公有产权也具有排他性。但由于缺乏具体的资源产权主体代表,在制度上没有明确中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利义务,因此,在实际上国家和集体的所有权已被部门所有、地方所有、社会所有和个人所有这样一种非正规的资源所有权体系所取代。[9]结果形成了众多资源利用利益分配上的矛盾,从而导致各种开发者,包括部门、地方、团体及个人,为争夺资源开发权益而不顾自然资源的持续利用的掠夺式开发局面,导致了严重的资源浪费及生态破坏。(2)在资源产权的可让渡性方面我国的自然资源法也是弊端多多。由于资源的公有性及所有权与使用权的分离,资源使用权的初次分配掌握在各类资源的行政管理部门手中,成了行政权的附庸,丧失了产权应有的经济激励作用,沦为资源行政部门设租和寻租的工具,严重扭曲了资源的配置。我国的资源使用权大多被限制或禁止流转,从而封锁了一条通向资源有效利用的道路。少数可以让渡的产权(如土地使用权、探矿权、采矿权)又由于缺乏相应的保障措施及不合理的价格体系,而导致了资源的滥用和过度开采,引发了众多的生态问题。

  我国的环境产权状况。随着经济的高度发展及人的经济价值的提高,环境的净化能力及优美的环境已成了一种稀缺的资源,需要相应的产权制度来约束和引导人们的相关行为,以促进环境资源的有效利用。但我国至今还没有国家一级的环境产权立法。环境在我国是一种共有物,任何人都可以任意地取用,不具有排他性。在人们贪婪的逐利心理的驱使下,出现了环境版的“公地悲剧”,环境为短视的人类所践踏,蓝天白云,碧水青山,逐渐淡出人们的视线。

  (二)价格的扭曲

  1、价格的作用及运作机理

  价格是因产权的可让渡性而产生的反映资源交易价值的经济尺度。价格以价值为基础,但其一经产生便具备了其独特的作用及运作机理。具作用主要在于资源配置功能。价格的资源配置功能是指价格以其所携带的信息引导人们合理利用资源,进而达到资源的优化配置,这是价格最重要的作用。在资源及环境有限而不能充分满足经济活动需要的条件下,为了有效地开发、利用及保护,有必要对资源及环境进行合理的定价。显然,要使资源达到优化配置,价格必须充分反映资源的价值。那么,价格是怎样反映价值的呢?这便涉及到价格的运作机理。在传统的理论中,价格仅被视为供求关系的作用结果。“但是更重要的是,供求作用是通过制度来媒介的,因此,选择‘正确的价格’以减少稀缺或实现其他一些目标,其实质是选择‘正确的制度’。换言之,‘矫正价格’不仅是个调控问题,而且是个制度问题,即是如何建立一套规则和权利以支配个人选择过程,以及在一个不断变化的、交互作用的世界中决定每个人可以做些什么的问题。”[10]市场经济越不发达,制度越不完善,价格就越容易扭曲。

  2、我国现在的价格格局及其危害

  我国目前的价格格局可以这样加以概括:“产品高价,资源低价,环境无价”。这样的概括或许不够精确也不够全面,但它的精炼与形象性远远胜过那些繁杂的描述。事实已经证明这种价格格局是不合理的。这种不合理的价格格局很大程度上是现行制度安排的结果,产权的模糊及后面将论及的市场的缺位都难辞其咎,但此处则主要论述一些更直接的原因。(1)资源低价的原因。价格的基础是价值,要为自然资源确定恰当的价格,必须认清其价值构成。在论证资源及环境的价值时,效用价值论显然更具解释能力。价值源于对人的有用性,正是资源及环境对人的有用性决定了其价值的存在。资源在人类社会中以两种方式发生着作用,一是作为直接的生产资料,二是维系人类活动的必要外部条件-环境的构成要素。[11]故资源的价值包括两部分,即经济价值和生态价值。作为以价值为基础的价格必须全面反映资源的这两部分价值,才能使自然资源的配置达到帕累托最优状态。自然资源的经济价值包括两个部分,一是自然资源自身的经济价值,二是自然资源的开采成本。而我国的价格制度是在劳动价值论的指导下制定的,只承认自然资源的开发、利用成本,不承认自然资源天然的自身经济价值及生态价值。这是我国资源低价的最直接原因。(2)排污收费制的局限。按劳动价值论环境是无价的,但由于排污收费制的存在,客观上我国的环境具有了一定的价格。但是,排污收费制创设的初衷并不是出于对环境生态价值的承认,而是为了补偿治污资金的需要。同时,尽管排污收费制度对污染防治工作做出了巨大的贡献,但其众多的局限仍是我们所不能忽视的。首先,排污收费实行的是欠量的环境补偿形式,无法将外部性完全内在化。其次,排污费实行补助原则,环保部门征收后的排污费的80%要返回原企业治理污染,但由于没有相应的约束机制,排污费被挪作他用的问题时有发生。最后,造成污染的原因有生产方面的,也有消费方面的,而排污收费制忽视了消费活动对环境的污染。[12]综上所述,无论是资源的价格还是环境的价格都大的低于应达到的水平,无法将外部性完全内在化,使价格这一社会财富配置导航器偏离了其正确的方向。再加之资源及环境的核算制度尚未建立,为了追求短期经济增长,人们加速把资源储备转化为大量有价的产品以求产值的增加,加速环境的污染以求经济的增长,而在国民经济总值核算中却没有一个补偿资源耗损及环境污染的项目。这一切都大大加剧了资源的浪费,生态的破坏及环境的污染。

  (三)市场的不缺位

  由于产权的模糊及价格的扭曲,注定了资源及环境市场难以发育起来或根本不存在。如生态功能在流域上、中、下游中的合理配置市场缺乏,自然资源市场虽然存在却很不发达,交易规则很不健全,交易费用高昂。难以达到合理配置资源的效果。从广义上来讲,前面所述的产权制度及价格制度也属而完善的市场是资源达到优化配置的最佳场所,市场的缺位必将损害资源的配置效率,市场制度的范畴,只是为了讨论的方便才将它们单列出来,这里所讨论的市场仅限于其交易规则、中介制度及监管制度等。模糊的产权限制了交易规则等制度的完善,而不完善的交易规则又加剧了价格的扭曲,进而导致了资源配置的劣化。由此

可见,市场的完善是一个系统的工程。

  三、失败的政府-环境问题的另一种制度根源

  一个市场,无论它有多么地完善,其功能总是有限的,既使我们前文所述的那些问题都得到了很好地解决,我们也决不可指望仅靠市场去解决环境问题。当市场不能或不能有效地发挥作用时,政府便需伸出其“有形之手”与市场之“无形之手”合力促进社会整体福利的最大化。但政府与市场的联姻仅是实现社会福利最大化的必要条件,而非充分条件。在环境问题的处理上也同样。由于其特殊的偏好及有限理性,政府的干预有时未必能有效遏制环境的污染与破坏,甚至有时会适得其反,这种状况常被称为政府失败。就环境问题而言,政府的失败主要表现在以下几个方面。

  (一)政府环境制度的失败

  政府环境制度的失败主要表现为以下四点:

  1、重污染防治,轻生态保护。与污染防治法规的纷繁复杂相反,生态保护方面的法规寥寥无几,且很少得到认真地执行。环境污染由于就发生在我们的身边,比较受民众及政府的重视。生态破坏则由于远离人们的生活而被忽视。事实上由于生态破坏在时间上的深远性、空间上的广廷性以及后果的综合性、不可逆性,其危害要比环境污染严重、深远的多。对生态保护的忽视将造成难以挽回的损失。

  2、重点源治理,轻区域治理。这是我国环保政策的另一个失败之处,它忽视了自然界中物物相关性及环境的整体性,将各环境要素看作是孤立的,违背了自然界的规律,属头痛医头、脚痛医脚的盲目短视之举,导致我国环保工作出现防不胜防的局面。同时,这一政策在具体执行中极易导致环境保护的“囚犯困境”,引发各治理主体之间的不合作。原因是环境具有强烈的外部性,环境污染与破坏的成本很容易转移,也即其消极影响只是部分在当前由当地承受,而有相当重要的部分或转移给其他地区,或转移给未来社会。长江流域的生态破坏和淮河流域的环境污染,便是这一政策之失败的鲜活例证。

  3、重浓度控制,轻总量控制。这是一种失败的污染控制政策,它忽视了环境容量的有限性,造成资源的浪费和破坏,忽视了污染程度是由污染物总量决定的这一事实,忽视了污染的积累效应。结果非但没有有效地控制污染的扩散,反而造成了污染状况的恶化。

  4、重末端控制,轻全过程控制。末端控制是一种污染控制战略,因其将控制的重点放在污染物产生后的排放限制或废物产生后的处置方面而名之。[13]在此,我们将末端控制作扩大解释,使其涵盖类似的生态保护策略。我国虽在法律上确立了预防为主原则,规定了环境影响评价、三同时等一些预防性制度,但这些制度都不甚完善,且缺乏必要的支持系统,沦为软约束性制度。而直接体现末端控制的一些制度却有良好的执法依据和实施基础,具有很强的约束力,这种立法状况充分表明了立法者的末端控制思维模式。[14]末端控制战略的实施,虽然对改善环境发挥过并且将继续发挥重要的作用,但经过多年的实践,也暴露出了一系列弊端。末端控制模式与工业生产及资源开发过程相割裂,只是对经济活动的不良后果作被动式的处理,这种处理又往往不能从根本上消除污染及生态破坏,且一般处理设施投资较大,运行费用高,造成了资源的额外浪费,同时对生产及开发过程之外环境危害考虑不周,更重要的是对环境污染与破坏对整个生态系统可能产生的长期的积累性的不可逆的潜在影响估计不足。基于此,我们有必要改革这种环保战略。

  (二)相关政府政策的失败

  政府的各种政策之间绝不是孤立的,而是相互影响和制约的,相关政策的失败,会影响环境政策的效率,使其难以达到预期目的。因此,相关政府政策也应引起我们的注意。

  1、主体制度不健全。决策主体的行为总是为其利益所引导,没有利益的激励就不会有行为的积极性。我国现行主体制度的缺陷恰恰在于经济利益的软约束,即许多国有企业尚未成为真正的利益主体。尽管我国的国企改革已取得了很大进展,但仍有众多的企业难以真正地自负盈亏,资源开发领域内的国企尤为突出。为了使企业的行为符合环境保护的目标,政府常采取一些经济调节措施,包括鼓励性的措施(如给予各种优惠和补贴)和限制性的措施(如征收较高的税费,处以罚款)。要使这些措施生效的前提条件便是企业成为真正的利益主体,即企业能根据自己的利益所在来适应政府经济调节措施实行后所发生的供求状况的变化和利润率的变化,相应地进行资源配置和使用方式的调整。而当企业不自负盈亏时,对这些措施的反映必定是迟钝乃至麻木的。正如有人评论的那样,“企业不负盈亏,奈何以罚款惧之!”

  2、中介制度的缺乏。我国的环境政策总体而言是行政主导型的,忽视了市场及社会中间层(即中介组织)的作用。这种状况不仅滋生了腐败,而且造成了环境政策运行的低效率。为了提高环境政策的效率,发达的中介组织是必不可少的,环保政策执行的比较好的发达国家都有完善的中介制度,这恰是我所缺乏的。

  3、社会保障制度的不健全。一国中众多的社会发展目标之间难免会发生冲突,有时乃至会引起社会的动荡,而社会保障制度则是缓解这些冲突的社会安全阀。环境保护的目标与其他社会发展目标之间难免会发生矛盾,在没有良好的社会保障制度的情况下,环保目标往往会被牺牲。一些污染严重的企业之所以无法关闭(或破产),原因之一就在于我国社会保障制度不健全,待业人员的增加将影响社会的稳定。

  四、制度失败的总结与反思

  (一)关于制度失败的总结

  通过前面的分析,对我国环境制度可以总结出如下两个特征:

  1、过分强调行政机制的作用,忽视市场及社会的力量

  现行环境制度带有计划经济时代政府万能观念的浓重印迹,过分强调行政强制机制的作用,怀疑并忽视了市场及社会的力量。“在污染防治立法领域,基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上,即使是经济刺激措施也是依赖行政实施,具有行政制度的性质。环境保护的产业化和环境资源产权只是处在研究阶段,尚未形成制度性安排。资源立法领域也是贯穿着行政主导的思想,法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配进行,市场供给没有进入法律制度规定中。”[15]这种制度安排的'运行成本高昂,效率低下,难以达到其预期的目标。

  2、个体化责任突出,社会化责任强调不足

  我国的环境责任从最初的“谁污染,谁治理”到今天的“污染者付费,利用者补偿,开发者养护、破坏者恢复”,尽管有了很大进步,但只是沿着个体化责任的发展。以点源控制,浓度控制,末端控制为特征的制度都是基于个体化责任而创设的,本来可以在更广范围内适用的限期治理制度,环境影响评价制度等也仅被限于个体化责任的范围。然而,环境的公共物品特征要求在强调个体化责任的同时,将环境责任社会化。我国反映社会化责任的区域控制、总量控制等制度却很不完善且未得到认真地实施,使环境的外部性未得到有效地分配,造成了环境问题治不胜治、防不胜防的局面。

  根据前面的两点小结以及此前的

论述,我们可以这样概括我国环境政策之失败:在现行制度安排下存在着(1)外部性(2)高昂的交易成本(3)制度的低效率。这些同时也是“外部利润”的源泉,是进行制度创新的动力。

  (二)关于制度失败的反思

  导致制度失败的原因有很多,比较重要的有“统治者的偏好和有界理性,意识形态刚性,官僚政治,集团利益的冲突和社会科学知识的局限性。”[16]但本文认为,在这些具体的原因背后还有更深刻的思想根源。环境制度失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义。“以经济建设为中心”这一我国新时期的基本路线做为对“以阶级斗争为纲”的反动无疑是正确。但我们的政府政策及政府官员却将其做了狭隘而僻颇的理解,将经济建设与环境保护对立起来,并以此来否认环境保护的重要性,而没有认识到环境与经济发展是息息相关、相辅相成的。经济增长中很大一部分是靠消耗自然资源的“本全”,靠损害人类的全面的可持续发展为代价而取得并维持。

  我们之所以对制度失败的思想根源进行反思,原因在于思想(制度学派文献一般称为意识形态)具有重要的制度性作用。主要表现在其具有确认现行制度结构或制度变迁的合乎义理性的功能,能减少消费虔诚的影子价格,淡化机会主义行为,减少“搭便车”问题的困扰,从而降低维持现行制度或进行制度变迁的成本。[17]一种正确的指导思想可以较好地克服前文所述的制度失败的诸种原因,增强人们对制度变迁的认同感,将制度变迁的成本降到尽可能低的程度。这一重任现在只有可持续发展思想可以担当,其理应成为我国环境法律制度的持导性思想。

  关于可持续发展的含义,人们常采用1987年世界环境与发展委员会(WCED)提出的一份纲领性文件《我们共同的未来》中的定义,即“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”但这只是一个非常一般性的定义,实际上只是为环境与发展的统一提供了一个基本框架。具体而言,可持续发展要求我们在处理发展问题时应遵循以下三项原则:第一,可持续性,即使人类社会发展具有一种长久维持的过程及状态,是可持续发展的核心原则。这一原则一般被描述为生态持续性、经济持续性和社会持续性三个方面。第二,公平性,即强调人类需求和欲望的满足是发展的主要目标,应给所有人平等的机会,实现他们过较好生活的愿望。这里的公平具有两层含义:即同代人之间的横向公平及代际之间的纵向公平。第三,系统性原则,即把人类及其赖以生存的地球看成一个以人为中心,以自然环境为基础的系统,系统内自然、经济、社会和政治因素是相互联系的。系统的可持续发展有赖于人口的控制能力,资源的承载能力,环境的自净能力,经济的增长能力,社会的需求能力,管理的调控能力的提高,以及各种能力建设的相互协调。[18]可持续发展的核心思想可以概括为:健康的经济发展,应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上;可持续发展所追求的目标是,既使人类的各种需要得到满足,个人得到充分发展,又要保护资源和生态环境,不对后代人的生存和发展构成威胁;衡量可持续发展主要有经济、环境和社会三方面的指标,缺一不可。[19]这是一种新的发展观,是对单纯追求经济增长的“经济增长癖”的否定,能使经济沿着健康的轨道长期持续地发展。下面我们将提出的对环境制度创新的具体建议,便是以可持续发展为指导性思想的。在完善行政机制的同时,突出和强调市场及社会的作用;在强调个体化责任的同时,完善环境责任的社会化。通过这些措施将外部性内部化,降低交易成本,提高制度效率,将外部利润内部化,促进环境问题的解决及社会福利的增进。

  五、制度创新之一:构建绿色市场制度体系

  我们所将构建的绿色市场制度体系,目的是在可持续发展思想的指导下,以完善的产权制度、价格机制及交易规则,将环境的外部性合理地内部化,降低交易成本,以使市场机制对人们的行为能形成合理的激励,引导人们合理地使用有限的资源及环境。

  (一)强化产权约束

  我们构建绿色市场制度的第一步是强化产权约束,因为完善的产权制度是市场良性运作的前提。如前文所述,完整的产权至少应具备两个重要的属性:排他性和可让渡性,下文将遵循这个思路对完善我国的资源及环境产权提出相应的建议。首先,完善自然资源所有权的排他性。我国的自然资源所有权是公有的,由于体制的原因,这种所有权不可能具有可让渡性,但这一遗憾我们可以通过强化资源的使用权来弥补。目前我国资源所有权的主要问题在于它的非排他性,即所有者及其代理人之间的权责不明。我们所应努力的方向是明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务,以使他们各司其职,避免所有权主体的虚设。其次,完善资源使用权的初次分配。在资源所有权不可让渡的情况下,我们以资源使用权制度来弥补这一缺憾,以打开通向资源有效配置之门。据科斯定理,在不考虑交易费用及收入效应的情况下,只要可以自由交易,产权的初始分配并不影响资源的配置效率。但我们所处的是一个资源交易管制较严,交易费用高昂的社会,产权的初始配置对资源的配置效率具有很大的影响,为此,我们应尽快建立和完善资源使用权的初级配置市场,严格按市场化运作,将资源产权从资源管理部门行政权的束缚中解放出来,恢复其经济激励作用,以使资源达到优化配置。再次,完善资源的使用权制度。我国资源使用权制度的主要缺陷在于缺乏让渡性,许多资源的使用权是不可转让的,少数可让的使用权又多有不得以谋利为目的等限制,这显然有违产权制度的创设初衷。产权创设的初衷是为了促进物的有效利用及流转,是“由物质存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”,而不是仅仅为了规定物的归属。使用权作为用益物权更是为了物尽其用而设的,而物找到其最佳位置的前提便是产权的可让渡性。为此,我们必须开放和完善资源的二级市场,解除资源产权流转的限制,让资源在自由的市场上找寻自己的位子。最后,尽快创设、完善环境产权制度。我们目前国家一级的环境产权立法仍是一片空白,而环境的稀缺性越来越大,供需严重失衡,急需相应的产权制度来引导人们的行为。环境产权主要有两类,一是环境容量的使用权,也即排污权,二是享受优美环境的权利。我国虽然普遍实行排污收费制度,却没有建立真正意义上的排污权制度,只有少数地方,如上海用地方法规的形式确定了这种制度。排污权是与总量控制、区域治理相联系的一套制度,其表现形式一般是可转让的排污许可证。同时,也应尽快从法律上确认私人享受优美环境的权利,使环境保护工作具有深厚的民众基础及动力。权利是历史发展的产物,在优美的环境日益稀缺的今天,基于人的尊严及福利之考虑,对私人环境权的确认已属必要。

  (二)矫正制度,为环境付费

  如前文所述,资源及环境价格的扭曲主要是现行制度安排的结果,因此,价格的矫正归根结底是制度的矫正问题,也即通过制度创新将外部性内在化,使资源及环境的价格等于其影子价格。[20]?本文认为,环境税的创设将有助我们矫正目前严重扭曲的价格。所谓环境税,是指对一切开发、利用自然资源(环境要素)及环境的单位及个人按其开发、利用程度征收的一种税。大体分

为两类:即资源生态税和污染控制税。(1)资源生态税对自然资源价格的矫正作用。如前所述,自然资源价值包括两部分:即经济价值和生态价值。经济价值相对于决策单位而言是内在化的,可以通过供求关系表现为价格,即只要有完善的资源市场(后文将论及),自然资源的价格便可以充分地反映其经济价值。而生态价值相对决策单位而言则具有很强的外部性,无法通过市场供求关系充分反映为价格,也就无法通过市场使自然资源的生态价值得到补偿。但要达到自然资源的优化配置,其生态价值必须得到充分的补偿。这便要求我们通过市场之外的途径补偿自然资源的生态价值,使其内在化。当然这种市场之外的途径有很多,但公开而公正的税收手段理当是我们的首选。可以通过向一切开发、利用自然资源的单位及个人征收资源生态税,使其生态价值内在化。这里所讲的资源生态税并不等同于我国现行的资源税。现行的资源税以自然资源的经济价值为计税依据,属财产税的范畴,其主要目的是调节资源的级差收入,为资源开采企业之间展开公平竞争创造条件。[21]而资源生态税则以资源的生态价值为计税依据,目的是补偿资源开发、利用过程中生态价值的损失,为生态保护筹集资金。由于生态价值难以确定,做为替代的方法,一般按生态的恢复成本确定资源生态税的征收额度。如是,在税收及市场力量的共同作用下,自然资源的经济价值及生态价值将得到充分的补偿,其配置效率将得到优化。(2)污染控制税对排污费的替代。针对前文所述的排污收费制度个体化责任的局限性,本文认为应以污染控制税替代排污费,实现环境责任的社会化。这样做的优点如下:首先,增加了财政收入,实现环保资金的集中和更有效的利用;其次,同时具备约束和激励的双重功能,能更有效地引导企业以有利环境的方式生产;最后,既可以涵盖生产活动,也可以涵盖消费活动。所以,污染控制税可以有效克服排污费的局限,更好地为环境付费,将环境污染的外部性内部化。同时,以税收的形式为环境付费,也符合环境做为公共物品的属性,税收其实就是民众因享用政府提供的公共物品(如环境)而向国家支付的对价。

  (三)完善交易规则及相应的制度

  在建立了完善的产权制度及合理的价格机制之后,交易规则及相应制度的完善必然被提上日程,因为这些制度是产权制度和价格机制有效发挥作用的前提。对于自然资源市场而言,其规范体系除了产权和价格制度以外还应包括以下内容:关于交易主体及客体的规范,交易规则,市场中介制度,关于市场管理组织的规范,监管规范,国家相关宏观调控规范,法律责任及纠纷处理规范。[22]排污权交易体系则应包括以下主要内容:1、技术要点:(1)福裕排放指标的储备;(2)互补政策;(3)监测方法;(4)交易价格的确立;(5)排污指标的时空折算。2、交易的主体及客体。3、交易原则:(1)总量控制原则(2)有偿交易原则(3)分类交易原则。4、排污交易的类型。5、交易的步骤及方法。6、交易管理。[23]这些制度的具体内容相当繁杂,限于篇幅这里只是加以简单地列举,以提请对它们的注意。这些制度的完善将可以降低交易费用并保障交易安全,保障产权制度与价格机制有效地发挥作用,引导出优化的资源配置。

  六、制度创新之二:确立可持续的政府政策

  为了更好地解决环境问题,我们不仅需要绿色的市场制度,也需要良好的可持续的政府政策,正是这两者共同构成了对经济人行为的制度性约束,正是这些制度约束与传统经济学中的标准约束一起规定着人们面对的选择集和可能做出的决策。根据前文对政府失败的论述,我国建立可持续的环境政策,必须在可持续发展思想指导下实现以下制度创新。

  (一)环境制度的创新

  为了创设可持续的环境制度,必须实现以下四个方面的转变。

  1、由偏重污染防治,转向全面环境保护。由于生态破坏的严重性及深远性,我们应变现在偏重污染防治的环境政策,转向全面的环境保护政策。在完善污染防治法的同时更要加强生态保护方面的法律,尤其应加强自然资源法的生态化。改变目前自然资源法以资源权属制度为核心,以充分实现自然资源的经济价值为目标的物权立法模式,对自然资源的生态价值给予应有的关注,在自然资源法中严格贯彻自然保护思想,将开发与保护统一起来。改变目前自然资源法分散立法模式,制定一部综合的资源法典,以便遵循生态规律对自然资源进行统一的管理。

  2、由点源防治,到区域综合治理。区域控制着眼于区域系统整体,从区域系统的整体目标出发,以区域环境容量及资源承载能力合分析区域环境、人类环境行为及两者之间的相互作用、相互影响,采取多种措施并合理组合以最经济最有效地控制污染与生态破坏。区域控制并不排斥点源控制,而是将其作为区域控制的一部分并使之服从于区域控制。区域控制的核心是维护整个区域生态系统的完整性并维持和提高整个区域的环境质量。[24]它以总量控制及区域环境补偿机制等制度为支撑。

  3、由浓度控制,到总量控制。总量控制以建立污染物排放量与环境目标之间的定量关系为基础,以便控制并逐步改善区域环境状况,是区域综合治理的一项重要措施。

  4、由末端治理,到全过程控制。针对末端治理的缺陷,出现了一种以可持续发展思想为指导的环境治理新机制-全过程控制。这种新机制强调在工业生产、资源开发的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置最优化、废物量最小化、环境效益最大化,这理应是我国环境治理机制的发展方向。[25]全过程控制机制产生于污染防治领域,其集中体现是清洁生产及相关制度。《21世纪议程》所提出的全过程控制机制实际上便是指清洁生产制度,包括以下三个方面的内容:采清洁的能源,少废或无废的清洁生产过程,以及对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用整体预防的境保战略,但其着眼点主要是环境污染的防治,对资源开发中的环境破坏问题没有给予必要的关注。我们在采纳清洁生产制度的同时,还应将全过程控制机制扩展到资源开发领域,建立可持续的绿色开发制度,即将自然保护始终贯彻于资源开发的各个环节,将资源的开发与保护统一起来。

  (二)相关制度的矫正

  为了保障环境制度的高效运行,降低制度运行成本,必须同时完善相关的制度。

  1、完善主体制度,使决策单位成为真正的利益主体。除了继续大力推进国企改革外,应设立企业性的资源管理公司,使自然资源的所有权及使用权从行政权的约束中解放出来。

  2、完善中介制度,大力发展社会中介组织。社会中介组织的功能可以概括为三大方面:[26]一是服务功能,如环境工程咨询公司,技术转让公司,环境法律事务所,环保投资公司。二是监督管理功能,这类中介组织通过被授权,被委托后,主要承担由政府转移出来的执行性职能,作为沟通政府与企业的中间层次去承载环境监督和管理如环境执法监理大队、排污收费监理所。三是公正鉴定功能,这类中介组织超然于政府与企业之间,以独立性、客观性、技术性为其特征。如环境工程招投标公司,环境影响评价工作室,环境监测站。

  3、完善社会保障制度,缓解环

境保护与其他社会发展目标的冲突,减轻社会动荡,以促进环境政策的有效实施。从积极的意义上说,将社会保障制度与劳动力培训结合起来会起到更好的效果。

  七、结束语

  在我国学术界对环境问题有着这样的一种分类,即制度性环境问题和技术性环境问题。并认为制度性环境问题的成因是制度的缺陷,其解决有赖于制度的完善;而技术性环境问题的成因是生产、开发技术及环保技术的落后,与制度无关,其解决有赖于技术的进步。这种分类方法的可取之处在于它注意到了环境问题的制度根源,其不足是将制度做了过于狭隘的理解,没有认识到技术性环境问题的根源仍是制度性的。所谓的技术性环境问题实际是由环保领域中技术的不对称性引起的,即技术主要流向工业生产、资源开发领域,而歧视环境保护领域。[27]这种技术不对称本质上是人们行为的不对称,其原因在于有缺陷的市场力量。因此,本文认为,所有的环境问题都是制度性环境问题,环境问题的根源是制度的失败,环境问题的根本出路有赖于在可持续发展思想的指导下实行强制性制度变迁,完善相关的制度。但需要说明的是,本文认为环境问题的根源在于制度的失败,是从一种根本意义上而不是从绝对意义上来讲的。对于造成环境问题的其他原因,诸如经济因素、伦理因素、技术因素、政治因素等,我们仍需认真地进行探讨。对环境问题每一种成因的深刻探讨,都会有助于我们的环保事业,本文只是选择了制度这一角度,而且只是论述了制度的冰山一角。

  「注释」

  [1] 环境问题有第一环境问题和第二环境之分,本文所称环境问题仅指第二环境问题,即因人类违背自然规律不恰当地开发利用环境所造成的环境污染和环境破坏。

  [2]“制度”一词在制度主义经济学中既包括非正式规则,也包括正式规则。但本文中制度仅指正式规则,也即法律制度。

  [3]谭崇台主编:《发展经济学的新发展》,武汉大学出版社1999年11月版,第232页。

  [4] L·E戴维斯 D·C诺斯:《制度变迁的理论:概念与原因》,载R……科斯等著《财产权利与制度变迁》,上海三联书店 1994年11月版,第276页。

  [5] 谭崇台主编:《发展经济学的新发展》,武汉大学出版社1999年11月版,第238页。

  [6] E·G菲吕博腾S.配杰威齐:《产权与经济理论:近斯文献的一个综述》,载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》,上海三联书店1994年11月版,第204页。

  [7] H.登姆塞茨:《一个研究所有制的框架》,载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》,上海三联书店1994年11月版,第192页。

  [8]E.G菲吕博腾S.配杰威齐:《产权与经济理论:近斯文献的一个综述》,载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》,上海三联书店1994年11月版,第206页。

  [9] 孟庆瑜 陈传:《论我国自然资源法制及其立法完善》,载《经济法学、劳动法学》1998年第9期,第83页。

  [10] 谭崇台主编:《发展经济学的新发展》,武汉大学出版社1999年11月版,第239页。

  [11] 张世秋 李彬:《关于环境税收的思考》,《环境保护》1995年第9期,第21页。

  [12] 王丽萍:《市场调节在环保中的局限与环保手段的优化》,《环境保护》1994年第4期,第15页。

  [13] 蔡守秋:《论当代环境法学的发展》,载《法商研究》1998年第3期,第28页。

  [14] 吕忠梅:《中国环境法的革命》,载韩德培主编《环境资源法论丛》(第1卷),法律出版社2001年5月版,第37页。

  [15] 中国社会科学院环境与发展研究中心:《中国环境与发展评论》(第1卷),社会科学文献出版社2001年3月版,第311页。

  [16] 林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》,上海三联书店1994年11月版,第397页。

  [17] 林毅夫:《关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁》,载R.科斯等著《财产权利与制度变迁》,上海三联书店1994年11月版,第397-382页。

  [18][19] 谭崇台主编:《发展经济学的新发展》,武汉大学出版社1999年11月版,第628页、625页。

  [20] 影子价格,又被称为最优价格,是反映整个社会资源供给与配置状况的价格,等于资源投入的边际收益。参见厉以宁、章铮:《影子价格》,《环境保护》1992年第11期第23页。

  [21] 刘剑文主编:《财政税收法》,法律出版社1997年12月版,第323页。

  [22] 蔡守秋:《论环境资源市场法》,《环境保护》1994年第7期第39页。

  [23] 施晓清、王华东:《论排污交易体系》,《环境保护》1996年第2期第9-11页。

  [24] 赵坷:《区域控制及其立法建议》,《环境导报》1998年第5期第10页。

  [25] 吕忠梅:《中国环境法的革命》,载韩德培主编《环境资源法论丛》(第1卷),法律出版社2001年5月版,第38页。

  [26] 唐东雄、吴静芳:《市场经济给环境保护职能部门带来了什么》,《环境保护》1995年第11期第6页。

  [27] 戴星翼:《走向绿色的发展》,复旦大学出版社1998年12月版,第172页。

  何茂斌


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