职业教育论文:职业教育的政府主导职能分析

2020-10-20
  职业教育的政府主导职能分析  
  王玲柳连忠
  摘要:建立政府主导的职业教育体系是我国大力发展职业教育的前提和保障。明确政府的职业教育职能是建立政府主导职业教育体系的关键。政府的职业教育主导职能主要有职业教育立法职能、统筹规划职能、管理监督职能、信息服务职能和财政投入职能。
  关键词:职业教育:政府;主导职能
  作者简介:王玲(1972-)女,河南内黄人,河北省石家庄铁路职业技术学院讲师,教育学硕士,研究方向为职业技术教育;柳连忠(1973-),男,河北满城人,河北化工医药职业技术学院副院长,高级政工师,研究方向为职业技术教育。
  基金项目:河北省高等学校教育科学规划项目“高职院校办学机制、办学模式、办学特色的研究”(编号:JYGH2010019号),主持人:田明山。
  中图分类号:G710文献标识码:A文章编号:1001-7518(2011)01-0043-04
  在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》大力发展职业教育的战略部署下,建立政府主导的职业教育改革与发展框架,具有不可或缺的重要作用.从国际职业教育发展历史分析.政府是发达国家职业教育发展历程中关键的推动力量.建立政府主导的职业教育体系是我国职业教育发展的历史选择,是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人的保障.同时也是职业教育公益性和普惠性的理性诉求。政府的职业教育职能主要有职业教育立法职能、统筹规划职能、管理监督职能、信息服务职能和财政投入职能。
  一、职业教育政府主导职能的必要性分析
  (一)政府是发达国家职业教育发展中关键的推动力量
  从国际上发达国家职业技术教育发展的历史分析.政府的干预直接决定着职业技术教育的兴衰。西方国家主要是通过制定和实施法律、财政支持的手段来干预职业技术教育的,可以说,“国外职业教育的法制化过程.就是一部职业技术教育的发展史。发达国家经过一百多年的立法历程,已形成了较完备的职业技术教育法律体系.为发达国家职业技术教育的快速和健康发展提供了有力的法律保障。”德国是较先进行职业技术教育立法的国家.1869年颁布《强迫职业补习教育法》;1889年颁布《工作法典》,要求企业学徒培训必须与职业学校教育相结合.1969年颁布《联邦职业技术教育法》,职业教育作为国家教育制度正式确定下来.1976年,德国政府又修订了《青年劳动保护法》,并制定了《改进培训场所法》,1981年又颁布职业教育的配套法《联邦职业教育促进法》,2005年则对1969年颁布的《联邦职业技术教育法》和1981年颁布的《联邦职业教育促进法》进行了修订、合并,颁布了新的《联邦职业教育法》,德国政府颁布的这一系列职业教育法规为德国职业教育,尤其是“双元制”职业教育提供了法律保障,大大促进了德国职业教育的快速发展。美国早在1862年的《莫雷尔法案》中就首次确认联邦政府要给予职业教育以经济支持,1917年的《史密斯一休斯法案》,1963年的《职业技术教育法》,1968年,l972年和1976年对《职业技术教育法》的修订案,再到1990年《帕金斯职业和应用技术教育法案》,每一次法规都规定了联邦政府对职业教育的财政支持责任,并且力度不断增加,资助范围也逐渐扩大。财政的支持极大地促进了美国职业技术教育的发展。反过来,职业教育的快速发展也为美国经济提供了不竭的人才支持,促进了整个国家经济实力的增强。
  (二)政府主导是我国职业教育发展的历史选择
  改革开放以来.我国职业教育基本经历了三个发展阶段:1978年开始到二十世纪90年代中后期,是职业教育的平稳发展期,从二十世纪中后期到2004年,职业教育发展处于低潮期,从2005年至今,职业教育处于快速发展时期。仅以职业高中为例.1980年,职业(技术)学校、职业中学和农业中学的学校数是3314所,招生人数是30.7万人,毕业人数是7.94万人,在校生数是45.4万人,专任教师数是2.3万人f41;到1994年,职业高中学校数增加到8679所,招生数达到146.77万人,毕业人数达到93.82万人,在校生数达到342.56万人,专任教师数达到24.12万人。l5l但是这种稳步发展的状况到了1995年发生了逆转.虽然招生人数仍在逐年递增.但是职业中学的学校数却呈逐年递减的状况,到了2004年,职业中学的学校数为5781所,职业中学数量的减少已经不能满足我国经济发展对高素质技能型专门人才的大量需求。从2002年开始.国家就已经意识到这一问题的严重性,国务院发布2002年第16号文件,要求大力推进职业教育改革与发展,2003年,国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》,要求以就业为导向,大力发展农村职业教育。2004年,经国务院同意,印发了《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》,提出了中等职业教育应该与普通高中教育的比例保持大体相当,甚至在有条件的地方职业教育所占比例应该更高一些的战略目标。2005年,国务院发出《关于大力发展职业教育的决定》,明确提出把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点。至此,职业教育走上快速发展的道路.2009年统计局统计数据表明我国各类中等职业教育招生873.6万人,而全国普通高中招生830.3万人,中等职业教育与普通高中教育的比例已经达到了大体相当。从我国职业教育发展的历程可以看出.职业教育每一次的大发展必然有着政府的大力推动.而世纪交接时期职业教育的低潮期,也和政府1999年推行的'高等教育(包括大学本科、研究生)不断扩大招生人数的教育改革政策有着紧密的联系,因此,政府主导是我国职业教育发展的历史抉择。
  (三)政府主导是我国社会主义性质的必然要求
  首先,从教育目的分析,我国《教育法》第五条规定“教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”第六条规定“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育,进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。这一规定决定了我国必须实施政府主导的教育体制,职业教育作为我国教育体系中的一个重要类型,也不能例外;其次,从职业教育的教育内容分析,要保证达到预定的教育目的,教育内容的选择至关重要,政府部门必须掌握教科书的编审权,来确保教育目的得以实施;再次,从职业教育的师资队伍分析,列宁说过,“在任何学校里最重要的是课程的思想政治方向,这个方向……完全只能由教学人员来决定……任何‘监督’,任何‘领导’.任何‘教学大纲一章程’等等……绝对不能改变由教学人员所决定的课程方向。”因此,政府必须通过组织人事权.通过国家公职录用政策来控制教育人员的选聘工作和教育行为,以确保教育目的的贯彻实施;最后,从职业教育对国家社会的作用分析.职业教育的作用主要是为现实社会主义社会和未来现代的社会主义社会培养合格的社会公民,职业教育培养出来的社会公民必须具备强烈的社会主义情感、坚定的社会主义信念、稳定的社会主义的核心价值观和远大的社会主义理想,所有这些.都需要政府来主导职业教育人才培养的全过程。
  (四)政府主导是职业教育公益性和普惠性的理性诉求
  公益是指“公共的利益”。职业教育通过提高劳动者和未来劳动者的劳动能力来提高个人的社会生存力和工资收入水平:提高社会劳动生产率,促进经济发展:增加就业机会,促进社会和谐稳定;提升国家、产业、企业竞争力,实现国民经济可持续发展:因此可以说,职业教育具有公益性质。正是由于职业教育的公益性质.世界各国都在加强对职业教育的干预力度:德国于2008年发布“德雷斯顿宣言“,提出要增加对教育和研究的投入,计划到2015年该投入要达到GDP的10%:英国于2009年颁布《国家技能战略》,计划到2020年将低技能人员比例减少到11%.高技能人才比例增加到40%:美国承担职业教育的社区学院,其教育经费的705来自于各级政府的拨款:日本制定了“职业教育综合计划”.为全国实现职业教育终身化和社会化提供政策依据,并通过政府发放学习卷、培训卷、学习账户、学习津贴、储蓄计划补贴等方式,鼓励个人接受职业教育培训。我国改革开放以来,职业教育办学规模不断扩大,教育质量不断提高,每年培养具有中高级技能的1100万新成长劳动力.占新成长劳动力总量的70%.但是,职业教育社会需求旺盛和有效供给仍然不足,规模能力增强与结构质量仍然不尽合理,就业能力提升与社会吸引力不强的现实仍然存在.强调大力发展而有关方面响应不足等问题.急需政府切实承担与履行立法职责,统筹规划,合理布局,加强管理监管,提供信息服务平台.加强财政投入保障,以确保职业教育公益性质的实施。
  二、职业教育的政府主导职能
  (一)政府的教育立法职能
  政府是国家行政机关的简称.是依照法律运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关.政府的主要职能是进行行政管理.但鉴于有效管理国家各项事务的需要.它有权根据宪法和法律制定行政法规或从事一些立法活动。根据《宪法》和《立法法》,我国立法主体主要包括立法机关、司法机关和行政机关。我国中央人民政府和地方各级人民政府是教育立法的主体之一.它主要通过以下三种方式影响和参与职业教育立法:一是通过向人民代表大会或其常委会提交职业教育法律议案的方式.参与制定和修改职业教育的相关法律来促进职业教育的发展。比如修订和完善《职业教育法》,对我国职业教育目的、体系、职业教育实施的条件和要求、职业教育的保障条件等做出规定.还可以通过修定和完善《教育法》:《教师法》、《民办教育促进法》、《高等教育法》等有关职业教育的法律条款等,来保障职业教育的顺利实施;二是对相关法律、规章进行具体的行政解释,制定相应法律的实施细则,来落实各种法律的实施力度,促进职业教育发展:三是通过颁布一系列政策、法规、条例、决议和命令规章制度等。包括职业教育的办学制度、投入制度、校企合作制度、政府管理制度、学校管理制度、专业以及师资建设制度、人才培养制度、质量评价制度等,还可以通过教育部门对教科书的编审权,来实施对职业教育的合法强制力量来控制职业教育的运行方向。
  (二)政府的统筹规划职能
  政府作为我国的行政管理部门.应该依据法律法规.依据国家经济发展情况对我国的职业教育进行整体的统筹规划.把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划.统筹社会经济发展及行业产业发展.统筹职业教育发展.实现“人”与“物”两方面协调发展:在“人”方面,一方面要统筹各行业、产业、企业的用人需求,依据国家行业、产业、企业发展对不同专业高素质技能型专门人才的需求状况,统筹区域间职业院校布局和专业的合理设置,实现区域与区域之间、城乡之间职业教育资源的协调发展和特色发展以及人才需求与供给的平衡,另一方面还要统筹教师资源,进行教师资源的合理配置:在“物”方面.要建立和完善职业教育筹资的实现形式、政策引导形式,创新产权制度的实现形式。在职业教育筹资形式方面,要建立和完善政府统筹、整合、调度、配置全社会职业教育、培训经费资源的筹资机制.公共财政全额承担未成年人基础职业教育的投入机制以及政府运用财政、税收、收费、金融、土地等政策引导社会参与举办职业教育的筹资机制等;在政策引导形式方面,要制定实施经费、专项补贴、国债、转移支付和购买成果等财政政策,制定实施免税、减税、退税等税收政策,实施企业职工教育培训经费的足额提取政策,信贷、金融、贴息等金融政策等等:在创新产权制度方面,可建立政府控股、行业企业参与的股份制职业教育模式,政府参股、行业企业控股的股份制职业教育模式,也可以建立政府产权引导学校董事会决策的合作制职业教育模式等等。同时政府还要统筹整个教育内部、职业教育内部各教育类型,如普通教育与职业教育、中等职业教育与高等职业教育、职业学校教育与职业培训等各教育类型的协调发展.构建我国的终身教育体系。
  (三)政府的管理监督职能
  政府对职业教育的管理监督职能主要表现在以下五个方面:一是依法对职业教育的公益性质进行管理和监督。切实实现职业教育促进教育公平,维持教育秩序的正常运行:二是依法对职业教育的执法情况进行管理监督。确保职业教育依法办学、依法治学、依法督学:三是对职业教育经费使用情况进行管理监督。确保教师工资和生均经费标准的具体落实,专项经费要专款专用,确保经费使用规范、安全、有效。不但要对公办职业教育经费进行管理监督.还要加强对民办职业教育教育经费的管理监督.确保民办职业教育办学经费不被抽取和挪作他用:四是对职业教育质量进行检测与评估。要积极推动教育教学改革,大力加强师资队伍建设,完善我国教育资源库建设,加强质量监控机构建设,强化教育督导与评估,确保教育质量稳步提高;五是要规范和培育职业教育服务体系。构建和完善职业教育的招生、学生资助、师资建设、教材发展、实训基地、就业安置、科学研究、评估服务、学术社团、传播与宣传、竞赛与会展、评奖活动等各种职业服务体系建设。
  (四)政府的信息服务职能
  在信息化社会,大力推动政府对职业教育的信息服务功能,对提高职业教育教学质量有着非常重要的意义.政府的信息服务职能主要表现在六个方面:一是要构建国家与地区行业、产业和企业信息库,提供最新的行业、产业和企业信息、技术信息、人才需求等信息资源,为职业教育科学定位、专业调整、课程开发提供全面、权威的信息:二是要构建国家与地区职业院校信息库、各地区高职院校优势专业群信息库,以及各种职业教育服务机构信息库,一方面为行业、产业和企业部门进行针对性的校企合作.为各职业院校之间的校校联合搭建信息平台.另一方面也为职业教育学习者及其家庭提供职业院校的相关教育信息:三是构建国家与地区职业教育专业教学资源库,开发网络课程、立体化教材、虚拟车间等教学资源,开放管理,远程共享,为职业教育教学和学习者自主学习服务:四是建立和完善职业教育教师、兼职教师资源库,促进职业教育教师资源联盟构建,推进优秀教师教育资源共建共享:五是建立和完善国家与地区职业教育实训基地信息资源库建设,充分、有效共享优质的实训基地设施,减少资源浪费:六是构建各种信息服务系统.如构建国家与地区职业教育评估信息中心,各种职业教育学会网络等,为职业教育教学提供服务。
  (五)政府的财政投入职能
  政府对职业教育的财政投入职能充分体现了职业教育的公益性和普惠性。政府的财政投入职能主要表现在以下四方面:一是各级政府要建立和完善与职业教育培养成本相匹配的经费保障机制,确保各级政府对职业教育的财政投入比例,职业院校生均公用经费投入、职业院校校舍建设和维修及设备配置经费、职业院校专项办学经费等足额到位。二是要建立和完善均等化转移支付制度,要建立完善东部地区支援西部地区、发达地区支援贫困地区职业教育专项转移支付制度和完善国库资金集中支付制度,鼓励地区间各种形式的职业教育合作,共享东部和发达地区的优质职业教育资源;建立和完善未成年人基础职业教育均等化转移支付制度,创新现行财力均等化转移支付的分配要素,加大未成年人基础职业教育的均等权重等等。三是建立和完善各级政府各种形式的职业教育免费和资助政策.要逐步实现对农村中等职业教育的免费政策,加强对职业院校家庭经济困难学生的资助力度和范围。四是要建立和完善各级政府各种形式的职业教育专项奖励政策,对职业教育实训基地专项奖励资金投入政策,对职业院校优秀教育成果的奖励政策,对高技能人才、技术能手以及各级技术、技能比赛优胜者的奖励政策,对社会力量办学成绩卓著者的奖励政策.对职业技术教育科学研究成果突出者的单位和个人的奖励政策等等。同时还要加强对各种财政制度的管理和监督.确保财政投入的科学性和有效性.最大程度地发挥职业教育的普惠性和公益性。
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