积极财政政策淡出的途径与方式研究

积极财政政策淡出的途径与方式研究

但随着包括大江大河大湖堤防工程、环境保护和生态建设、公路铁路建设、中央储备粮库建设和国企的技术改造与产业升级等大规模基础设施建设的逐步完工，积极财政政策的功效正在逐步降低，弊端正逐步显现。
　　现有投资体制运作下，国债投资正出现某些“投资效率递减”的现象，再持续大规模地通过增发国债来进行政府公共投资，无疑必将会对民间投资活动产生一定的“挤出效应”。
　　　　1.继续实施积极财政政策的潜在风险正在不断积聚
　　以国债发行和扩大政府投资为主的积极财政政策，在对国民经济发展作出巨大贡献的同时，也在产生着潜在的财政风险。
　　虽然目前国债负担率、国债依存度、国债偿还率等都在公认的警戒线内，但如果在名义赤字、名义国债规模的基础上，再加上诸如粮食系统亏损挂帐、国有银行和非银行金融机构的不良资产、各地方政府举借的债务以及养老、医疗等社会保障资金上的缺额和其他潜在的债务，债务风险其实已不可小视。
　　“祸故多藏于隐微，而发于人之所忽”。由于政府赤字和债务是很容易具有“刚性”和“惯性”的，财政投资对整个需求的拉动只是起一种短期调节作用，只能刹住经济下滑的势头，起到一个启动经济的作用，很难支持长期的稳定增长。而长期使用赤字和债务政策的结果，却往往对经济的持续增长埋下通货膨胀、金融和经济危机的隐患。在经济出现重大转机之后，积极财政政策是否还应继续乃至持续作为经济增长的主要支撑力，是一个很值得思考的问题。自20世纪三四十年代以来的大半个世纪，世界经济变化的经验和教训已反复表明，财政赤字、国债政策只宜在经济波动中发挥短期的缓解矛盾的作用，不能作为刺激经济中长期增长的推动力。正确处理好深化改革、体制创新与积极财政政策的关系至关重要。从中长期看，我们应将深化经济体制改革和体制创新作为中国经济快速、稳定增长的基本动力，尽可能地控制财政赤字和国债规模，防止财政赤字和债务对改革的“挤出效应”。如果我们不能抓住国际、国内经济形势较好的时机，抓紧解决深层次的矛盾，而是通过发行政府债券来缓解矛盾，则可能坐失良机，积累体制矛盾。
　　　　2.我国财政有掉进流动性陷阱的可能
　　进入2002年以来，我国经济运行已出现一些新的特点，突出表现在：一是经济增长与财政收支形势形成明显反差；二是宏观经济增长与微观经济效益提高明显不同步；三是经济增长与社会矛盾的缓解明显有差距。由于积极财政政策这一调控方式难以从根本上改变供大于求的市场总体格局，微观经济主体的消费动机、投资动机和出口动机很难在这样一种经济大环境下被激发，再加上阻碍消费与民间投资的体制性因素尚未得到彻底解决，一味依靠政府支出的增长非但不能引起消费、投资、出口的相应增加，反而会产生一定的“排挤效应”，影响将来的经济发展。巨额财政支出所带来的巨额赤字极易引发债务风险，甚至导致财政危机，并使财税政策有掉进“财政的流动性陷阱”的可能。
　　这种“财政的流动性陷阱”的存在是由于新的经济增长点的匮乏，消费者缺乏消费热情与能力，影响投资的诸多因素尚未消除。面对这一状况，走出陷阱的根本出路只能是进一步深化改革，调整一味依赖国债的积极财政政策的趋向，综合运用各种扩张性宏观管理政策，唯有这样才能最终使我国的经济摆脱“财政的流动性陷阱”的困境。
　　　　二、积极财政政策淡出的主要途径与方式
　　鉴于当前影响改革、发展和稳定的主要矛盾已不是经济增长波动，而是风险过度集中于政府财政负担较重、社会矛盾不断累计、特别是就业压力日趋增大等，探寻在不影响经济发展的前提条件下，实现积极财政政策的成功淡出，已成大势所趋。
　　首先，可通过调整财政支出政策，对积极的财政政策进行战略性调整要降低积极财政政策对国债发行的依赖度，防范与化解财政潜在的风险，增加社会产品的有效供给。当前切实有效的措施是应允许非国有经济广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，增强对基础设施、基础产业、高新技术等方面的投入。应有选择地运用加速折旧、投资抵免、税收支出优惠等手段，引导、刺激企业的科研开发和技术改造热情。通过加强政策性融资的力度，引导社会资金流向基础设施建设，变直接投入为间接拉动与协调引导，充分发挥经济杠杆作用来影响其他投资主体的行为，以最大限度地扩大财政支出的乘数。
　　1999年下半年，党中央、国务院果断作出增发国债、支持企业技术改造的决策以来的事实证明，国债技改项目的启动，不仅极大鼓舞和调动了企业技术改造的积极性，还有效引导了银行贷款投向，带动了其他社会资金的投入。据测算，已下达的1218个项目，总投资2810亿元，其中银行贷款1721亿元，国债贴息资金265.4亿元，1元国债带动了10元社会投资、6元银行贷款。有力地推动了工业结构调整，促进了产业优化升级[2]。
　　其次，继续对税收政策进行适度的结构性调整。
　　(1)适度进行税收政策的结构性调整。
　　中国经济要走出困境，具体到政策层面上，就是要千方百计启动民间的有效投资和消费，促进经济的良性发展，尤其是那些最具活力和增长潜力的民营经济的发展。为了达到这一目标，政府减税是一条积极可行的、便利有效的政策选择。不论对流转税、所得税和其他各税。尽管不同税收之间有着不同的功能特点，但是在具有扩张效应这一点上是共同的。所得税的减税，可通过增加人们的可支配收入，影响社会的需求；而流转税的减税，则可刺激社会的供给。
　　目前，民间投资启动缓慢的主要原因有两个方面：一是民间投资进入领域的“门槛”较高。这需要取消对非国有单位的投资限制，进一步放宽民间投资进入领域，包括基础设施和基础产业领域、高科技和高新技术领域以及金融等新兴服务行业。应该说今年刚通过的《中小企业促进法》，已很好地解决了这一问题。二是税赋较重。民营企业除了一般33%的企业所得税外，还要缴纳相当部分的个人所得税；国家对企业技术开发费、技术改造投资购买国产设备抵扣所得税的政策优惠，往往将私营企业排除在外；所得税减免对外资企业是从“获利年度起”，对民营企业则是从开办日期起。在许多地方，大部分民营企业要上缴50种税费，不少地方收费多达70余种，其中相当部分是不合理收费[3]。
　　考虑到我国现行税制和财政的承受能力，虽然全面减税的条件尚不具备，但结构性的减免税收还是完全可以做到的。如适当提高个人所得税起征点和所得税的税前扣除标准，以增加居民可支配收入；对某些消费（如：化妆品、汽车等消费税率较高的消费品）放开限制，给予减税；在现有减税基础上，进一步降低有关购房的税费负担，以盘活商品房市场；对吸纳下岗职工的劳动密集型企业，应给予适当的税收照顾，以利于扩大就业；增加低收入者的可支配收入；适当提高出口产品的出口退税率，以扩大外贸出口；变生产型增值税为消费型增值税，以减轻企业的税收负担；尽快按WTO原则统一内外资企业所得税，并适当降低企业所得税率（努力把企业所得税税率降至25%左右），对高新技术企业适当减免税收，以促进高新技术产业的发展；适时开征财产税、遗产税、社会保险税等新税种，以缓解个人收入差距过大的矛盾等等。当然，强调减免税必须要科学界定减税的对象和范围，而且减免税收的权利应集中在中央和省级政府，以免损害国家利益，

造成不公平的竞争环境，延缓经济的复苏和增长。
　　(2)加快农村费税改革，有效激活农村消费市场。
　　工业消费品的潜在大买主应当是农民，9亿农民的未来就是中国经济的未来，这是毫无疑问的。但近几年来，农村消费却一直呈现持续低迷的态势，其与城镇消费的差距在不断扩大。1998年农村消费增长率比城市低0.7个百分点，2000年和2001年则分别扩大到2.3和3.8个百分点，今年1-5月份，农村消费增长率比城市低2.9个百分点[4]。我国消费需求不足在很大程度上反映为农村消费需求的明显不足，这一方面是由于受农业比较利益下降及农民向城市、非农业转移困难而导致农民收入增长缓慢，另一方面则是由于农民的各种负担偏重所致。目前，除了各种农业税赋外，各种收费和摊派名目繁多，随意性较大。农村基层政权建设和维持、基础设施建设、文化教育开支、计划生育等费用也大多需要农民来负担。故整顿农村公共收入秩序，规范公共收入筹集方式，把农村公共收入制度各环节全面纳入法制轨道，应当成为当前和今后一段时间十分紧迫而重要的任务。
　　再次，逐步实现由单一型积极财政政策向整体扩张型的宏观经济政策组合转变。
　　我国目前正在进行的是一场战略性结构调整和经济体制的深刻变革。当前出现的通货紧缩绝不是一个暂时的现象，国内有效需求不足和防范财政金融风险也不是短期内就能解决的问题，而极可能将成为我国经济生活中的一个长期矛盾。如果只是一味采取单一型积极财政政策而不注重货币政策和其他政策的配合，很可能事倍功半。因此，加强财政、货币政策的协调配合，进一步发挥货币政策作用，实施适度宽松的金融政策，尤为重要。从长期看，必须采取有远见的宏观经济政策来消除通货紧缩的根源。当前，首先应着重解决基础货币投放和扩大货币供给问题。
　　因为从表面上看，1998-2001年四年间，我国的广义货币供应量比1997年底增长了74%，货币供应增长比经济增长率与消费物价增长率之和平均每年约高出7.3个百分点，似乎通货较为宽松。其实，如果分析一下中央银行货币供应量的运用结构就不难发现，在1998-2001年四年间，在货币供应量的运用结构中，平均每年的海外资产就占到14.7%，也就是说，中央银行每年提供的货币中有近15%并没有用于国内的实体经济活动，而是仅仅作为购买海外资产的外汇储备等在进行利息的增值。四年中，用于国外的资产一共增长了93.4%，年均增长17.9%，而用于国内的资产则仅增长了59.6%，年均增长12.4%。再从货币供应运用于财政与企业的结构与增长情况分析，我们又会发现，自1998年以来，在银行体系的净债权中，政府部门净债权以年均61.6%的增长速度在增长（累计增长581.4%），远远快于对企业债权年均10.4%的增长速度（累计仅增长48.6%）。企业信贷量占全社会信贷总量的比例已经从1997年底的84.69%持续下降到2001年底的72.35%，下降了12个百分点[5]。实体经济货币偏紧已是不争的事实。
　　为此，需要进一步增强货币政策的主动性，力争扩大货币供应量，提高货币的流动性。这一方面可通过适当下调商业银行存款准备金利率，对超额储备金实行零利率，强化国有商业银行的利润约束机制，以增强商业银行向企业贷款的主动性，进而扩大商业银行对中央银行的再贷款需求。另一方面也可通过扩大公开市场的交易规模，适当增加公开市场的交易品种，以吞吐基础货币。
　　当然，宽松的货币政策能否达到预期的效果，取决于企业、居民等微观经济主体能否作出积极反应，增加投资与消费；取决于畅通的货币政策传导机制，迫使商业金融机构作出积极反应，以支持实体经济的发展；取决于股票市场发展的稳定。而所有这些，无不依赖于改革的整体推进和配套措施的逐步落实。
　　特别是应该在改革金融体制和投资体制上做好文章。把如何更加有效地促进民间投资和消费放在十分重要的地位，积极探索促进民间投资和非政府投资的有效增长支持方式。通过彻底放开国有商业银行的政府行政管制，大量容纳各种形式非政府资本的股份；可把实际上已经大量存在的灰色金融甚至是黑灰色的金融纳入新的市场金融体制的规范序列；应在政府规范管理下允许举办适度规模的民营银行，特别是中小规模的民营银行，来加强对中小企业的支持力度。除此之外，应努力解决好“三农”问题，保障构成GDP不断增长的工业产品在广大农村市场得以销售的畅通渠道；加快社会保障体制改革、政府管理体制改革，保障商业银行面对的是一大批市场性的客户；进一步完善消费信贷制度，促进新的消费热点的形成等。
【参考文献】
　　[1]　项怀诚.积极的财政政策：宏观调控的成功实践[J].求是，2002,(6).
　　[2]　李荣融，充分发挥国债技改在国民经济中的重要作用[N].光明日报，2001.
　　[3]　杨晓林.加快启动民间投资[N].经济日报，2002-07-08.
　　[4]　王小广.消费增长为何乏力不振[N].中国证券报，2002-07-08.
　　[5]　夏斌.当前企业货币资金是紧是松[N].经济日报，2002-07-12.

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