二十世纪末期的中国税法学下

2020-12-14

  (六)主体税种法

  主体税种法的确定对于税法结构而言是一个非常重要的问题。但对这一问题的回答从根本上与其说是一个税法学问题,不如说是一个税收经济学上的问题。因为主体税种法的确定完全取决于税制结构中主体税种的选择。税法的作用就在于使从税收经济学角度作出的选择以法律形式予以确定和保障。

  有学者指出了我国目前无偿性财政收入或整体税收增长过分倚赖流转税以及流转税收入占税收总额和财政收入的比重过高的种种不合理之处,认为必须强化直接税(所得税)的主体税种地位;在流转税和所得税两税并重的基础上协调两税的合理比例关系,或称“重塑双主体税制体系”(注:参见许建国:《重塑双主体税制体系》,《涉外税务》1997年第7期,第22-24页;李欣:《从国民收入分配格局看跨世纪的中国税制》,《涉外税务》1997年第6期,第17-18页;白景明:《加强直接税体系建设应成为税制结构改革的重点》,《涉外税务》1996年第10期,第23-25页。)。

  也有学者从主体税种选择的决定因素即税收职能(财政职能)、经济发展水平的制约和税收政策目标等三方面论证了我国现行税制中主体税种宜选择流转税,所得税宜为辅助性税种;但同时指出要适当控制流转税的规模,防止比重过大,并注重所得税税源的培植,逐步提高所得税比重(注:参见史玲、陶学荣:《试析我国主体税种的选择》,《财金贸易》1997年第4期,第24-26页。)。还有的学者则从西方国家在生产资料私有制基础上实行与资本主义按资分配对接的、以个人所得税为主体税种的税制结构的必然性,和我国以社会主义公有制为基础的、以按劳分配为主体的分配制度与以个人所得税为主体税种的税制结构的不相容性两个角度更进一步论证了个人所得税不可能成为我国的主体税种。(注:参见叶子荣、陈文梅:《个人所得税不可能成为我国的主体税种》,《财经科学》1997年第6期,第56-58页。)

  我们认为,从目前情况而言,流转税为主体的现状仍将持续相当长一段时期;但从发展来看,流转税与所得税以合理的比例关系共同构成我国税制结构的双主体税种似乎是不可避免的趋势。因此,我国应当建立以流转税法和所得税法为主体的复税制实体税法体系。实际上从我国税法现状来看,所得税法的法律渊源多为税收法律,而流转税法则都为税收行政法规,所得税法的整体效力层次与权威性均要高于流转税法。这从一个侧面说明立法的重点及导向都在于所得税法上。

  (七)国际税法的基本理论

  1.国际税法的概念和基本特征

  有关国际税法的概念和基本特征理论最核心的问题就是国际税法的调整对象。我国学者对此历来持广义说观点,认为国际税法不仅调整国家间的税收分配关系(狭义说观点),还调整国家与跨国纳税人间的税收征纳关系。基于此,我们认为,国际税法是调整国家涉外税收征纳关系和国际税收分配关系的法律规范的总和,简言之,就是调整国际税收关系的法律规范的总和。

  从以上概念,我们得出国际税法的基本特征主要是:

  (1)调整对象方面。国际税法的调整对象是国家与涉外纳税人之间的涉外税收征纳关系和国家间的国际税收分配关系。二者虽然作为一个整体成为国际税法的调整对象,但在整体内部,二者间的关系与地位又有不同。首先从国际税收关系的形成来看,涉外税收征纳关系的出现早于国际税收分配关系的产生,后者是以前者为前提而导致的必然结果。所以,我们在表述上总是把涉外税收征纳关系放在前面。其次从关系的本质来看,一国的涉外税收征纳关系与非涉外税收征纳关系并无本质不同;而国际税收分配关系则从根本上促进了国际税法的最终形成并成为其区别于国内税法的根本特征。

  (2)客体方面。我们认为,国际税法的客体包含着具有递进关系的两个层面的内容。

  第一层面是国际税法中的征税对象。目前存在狭义说和广义说两种观点。狭义说认为国际税收分配关系主要发生在所得税上,在某些国家,也会发生在财产税和遗产税上。所以,国际税法的客体就是跨国纳税人的跨国所得。而关税法等流转税法不包括在国际税法中(注:参见高尔森主编:《国际税法》,法律出版社1993年第2版,第8-9页。)。广义说则认为除了狭义说所涉及的税种法外,关税法等涉外性流转税法也包括在国际税法中(注:参见王传纶主编:《国际税收》,中国人民大学出版社1992年版,第13-16页。)。我们主张广义的国际税法客体说。因此,从这一层面的意义上,国际税收法律关系的客体不仅包括跨国所得,还包括财产税、遗产税以及关税等涉外性流转税税种的征税客体,即涉外性的特定财产、遗产以及进出口商品流转额等。

  第二层面的客体是在国家间进行分配的国际税收收入或称国际税收利益。正因为在国家间进行分配的国际税收利益直接来源于各国对其涉外税种的课征,我们才认为后者作为第一层面的客体与前者作为第二层面的客体间存在着递进关系,从而共同构成国际税法的双重客体。学者们往往容易忽视第二层面的客体,但与其说各国缔结国际税收协定的目的在于划分对某一跨国征税对象的征税主权,不如说其实质目的在于分配从征税对象上可获得的实际的税收利益。故国际税收利益是潜在的、能够从深层次上反映国际税收法律关系本质的客体层面。而且,国际税法的双重客体及其递进关系与前述国际税法的双重调整对象及其相互关系也是紧密联系、互相对应的。

  需要单独加以说明的是,我们使用的“涉外纳税人”和“国家与涉外纳税人间的涉外征纳关系”的表述,与目前国内其他学者使用的“跨国纳税人”和“国家与跨国纳税人间的税收征纳关系”的表述有所不同。因为我们主张国际税法客体的广义说,所以仍旧使用“跨国纳税人”和“国家与跨国纳税人间的税收征纳关系”的表述就未免有失偏颇,不足以涵盖广义的国际税法客体说所涉及的全部税种。

  (3)主体方面。国际税法的主体,从其在国际税收法律关系中所处的地位来看,可以分为国际征税主体、国际纳税主体和国际税收分配主体;从主体的表现形式来看,有国家、国际组织、法人和自然人。目前,国内几乎所有国际税法学者都将国际税法的主体分为国家和跨国纳税人(包括自然人和法人)两种。我们不同意这种划分方法,其理由与前述使用“涉外纳税人”等表述的理由是一致的。很显然,基于获得跨国收入的跨国纳税人不足以涵盖涉外税收征纳关系中的所有纳税主体。

  (4)法律规范方面。学者们关于此点的意见比较一致,都认为国际税法的法律规范具有多样性的特征,既包括国际法规范,又包括国内法规范;既包括实体法规范,又包括程序法或冲突法规范。此外,国际税法中实体法规范和冲突法规范的并存还决定了其在调整方法上必然具有“兼备直接调整和间接调整方法”的特征。

  (5)基本原则方面。应当区分涉外税法的基本原则和国际税法的基本原则。前者主要是从单个主权国家自身的立场出发,后者则更注重于两个或两个以上平等的主权国家之间的关系。在涉外税法的立法原则问题上,学者们的观点比较

一致,认为主要包括三条:①维护国家主权和经济利益;②坚持平等互利;③参照国际税收惯例。

  关于国际税法的基本原则,学者们的意见也较统一,认为主要有两条:①国家税收管辖权独立原则;②公平原则。不足之处在于对公平原则的总结概括有失全面,或认为仅是指“国际税收分配关系中的平等互利原则”(注:陈安:《国际税法》,鹭江出版社1988年版,第16-18页;参见罗晓林、谭楚玲编著:《国际税收与国际税法》,中山大学出版社1995年版,第174-175页。),或仅指“征税公平原则”(注:高尔森主编:《国际税法》,第10-11页。)。

  笔者认为,与国际税法的双重调整对象和双重客体相适应,国际税法的公平原则也应包括两方面,即国际税收分配关系中的公平原则(简称“分配公平原则”)和涉外税收征纳关系中的公平原则(简称“征纳公平原则”)。分配公平原则是指各个主权国家在其税收管辖权相对独立的基础上平等地参与对其相互之间税收利益分配问题的协调过程,最终达到既照顾各方利益,又相对公平的解决结果;实质就是平等互利,是国际经济法的平等互利原则在其部门法-国际税法中的直接体现。征纳公平原则具体包括横向公平和纵向公平两方面。

  2.国际税法与税法、涉外税法间的关系

  在国际税法与税法、涉外税法间的关系上,我国学者持有不同观点,归纳起来主要有两大类:(1)按照税法的主体和适用范围不同,将税法分为国内税法和国际税法,这是最普遍的观点。其中又分为两种。一种主张涉外税法是国内税法的一部分,不属于国际税法(注:参见孙树明主编:《税法教程》,第13-14页。);同属此种但又稍有不同的观点认为,国家税法按其实施范围可分为国内税法和涉外税法,涉外税法是国际税法产生的基础,但又在法律关系主体、制订者与实施方法、规范的形式和内容等方面区别于国际税法(注:参见邓建煦、刘文珠:《涉外税法与国内税法、国际税法的比较》,《政治与法律》1988年第5期,第40-42、45页。)。这一观点实际上是采国际税法狭义说的。另一种则认为涉外税法既是国内税法的一部分,又是国际税法的法律渊源之一,大部分国际税法学者都持这一观点(注:参见严振生:《税法新论》,第35-36页;严振生编著:《税法理论与实务》,中国政法大学出版社1994年版,第34-35页;许建国等编著:《中国税法原则》,第19-21页;以及各国际税法学教材和著作。);这也是目前的主流观点。(2)按税法的适用范围划分为国内税法、涉外税法、国际税法、外国税法等,并认为它们彼此之间是相互联系并可以相互转化的(注:参见刘隆亨:《中国税法概念》(第三版),第64页。)。这种分类方法的偏误在于所划分的税法的制定主体不统一,对国内税法和涉外税法而言,其所划分的是单个主权国家的税法;对国际税法而言,针对的是两个或两个以上彼此间具有国际税收分配关系的国家;对外国税法,又是从单个国家与除其之外的其他所有国家间的关系来说的。

  产生上述分歧的原因有三:一是所划分的.税法的制定主体不统一;二是概念表述的方式及含义不统一,有的含义一致但表述不同,有的表述一样但含义却相左;三是对国际税法的理解不一致,有的持狭义说,有的持广义说。因此,我们可以有的放矢,在界定税法、涉外税法和国际税法三个基本概念的内涵和外延的过程中明确其相互关系:

  (1)税法是指一国所有有关税收的法律规范,从法律渊源看,包括该国国内税法(具体又有税收宪法性规范、税收法律、税收行政法规、地方性税收法规等)和该国缔结和参加的国际税收协定(是国际税收条约和其他国际条约中有关税收条款的统称)以及该国承认和接受的国际税收惯例等,还有相应效力等级的其他法律法规中有关税收的条款。(2)涉外税法是指一国国内税法中具有涉外因素的税收法律规范,包括涉外税收实体法和涉外税收程序法等,其和所对应的非涉外税法的交叉部分即为既适用于涉外纳税人又适用于非涉外纳税人的税收实体法(如《个人所得税法》等)和税收程序法(如《税收征收管理法》等),也就是所谓的“相对的涉外税法”(注:参见张勇:《国际税法导论》,中国政法大学出版社1989年版,第3页。)。(3)国际税法是调整国家涉外税收征纳关系和国际税收分配关系的法律规范的总称。既可以针对单个国家而言,包括该国的涉外税法、该国缔结和参加的国际税收协定以及该国承认和接受的国际税收惯例等;此时,税法完全包括国际税法,因为一国国际税法之正式法律渊源必同时亦为该国税法之法律渊源。国际税法也可以针对两个或两个以上国家而言,包括各国的涉外税法、各国缔结和参加的国际税收协定以及各国承认和接受的国际税收惯例等;此时,国际税法和其中任一国的税法是交叉关系,其所交叉部分即为“该国的国际税法”(注:有的学者认为,国际税法的“国别性”相当明显,与其称之为“国际税法”,不如称之为“某一国的国际税法”。参见何江主编:《法学知识》,群众出版社1985年版,第387页。)。在上述两种情况下,都存在着一国国内税法与国际税法的划分,其所交叉部分为“该国的涉外税法”。

  以上是就部门法的角度而言的,从部门法学的角度来看,税法学应完全包括国际税法学,因为法学研究的范围必然大大超过具体部门法的法律规范的内容。同理,国际税法作为一个部门法和国际税法学作为一门法学学科也是不同的,后者的研究范围大大超过前者法律体系所包括的内容。(注:参见刘剑文主编:《国际税法》,北京大学出版社1999年版,第16页。)

  二、中国税法学研究存在的问题与展望

  (一)税法学研究存在的问题及其原因

  目前我国税法学研究存在的问题主要表现为:(1)研究成果少;研究质量不高,效益差;研究结构不合理,各部分内容比例失调。如中国税法学的四大组成部分中,外国税法学和比较税法学的比重畸轻;国内税法学看似成果颇多,但一抽去与其他部门法相结合研究的部分,二将重复研究的因素考虑在内,实则在基本理论等方面的研究仍很不够。因此,从整体上说,不能单纯追求研究成果之多,而应注重提高研究质量和效益,同时在整体推进的基础上注意保持各部分内容研究的合理比例,使税法学成为一个内部结构有机、外部联系协调,健康发展的学科。(2)研究的学术独立性差,几乎所有的研究都是亦步亦趋围绕着“税制改革”进行。一方面固然是由于我国税收立法滞后的原因造成的,每次“税改”都因主观和客观条件的限制而难以“彻底”,总留有“后遗症”,故使得学者们的研究也随之表现出很强的“承继性”,只是在问题的程度和完善的具体措施上稍有变化。另一方面也暴露出我国税法学研究之不足,固守现行立法进行规范分析、注释研究,重复研究现象严重,少有突破创新。(3)研究层次浅,注重制度研究,但缺乏法理探索,基本理论研究不够,致使欠缺法理基础的制度研究始终无法深入,理论和实践未能达到有机合理的结合。

  由问题入手,探究其原因,我们可以化繁为简地总结为三大原因:一是必然的历史原因。二十世纪的中国法学研究自三十至四十年代起步后,遭受了五十至六十年代的挫折,在七十年代以后才进入现代法学的复兴

和发展时期(注:参见张少瑜:《二十世纪中国法学的回顾与前瞻学术研讨会综述》,《法学研究》1997年第5期,第157页。)。而其中税法学研究更是晚了近十年,从八十年代中期才开始产生发展。研究起步晚、研究时间短、研究人员少且力量分散是造成目前税法学研究不充分、不全面的不可忽视的客观原因之一。

  二是研究方法的原因,或者说没有处理好税法学与其他学科之间的关系。首先,就表现在税法学和税收学之间的关系上。从税法学研究整体及其发展过程来看,税法学研究长期过分依附于税收学研究,致使其自身“法性”不强。这并非否认税法学研究对税收学应有的借鉴和参考态度,但二者毕竟是分属于法学和经济学两个性质不同、具有相对独立性的学科,仅仅从税收学的角度研究税法问题不可避免地会受到学科局限性的影响。因此,应当是从税法学自身出发,在研究过程中合理借鉴和参考税收学的内容,而不是从税收学的角度出发去发展税法学;或者说应当真正地从法的角度来研究税的问题。其次,还表现在税法学与其他学科之间的关系问题上,如与法理学、宪法学、民法学、行政法学、刑法学、诉讼法学、国际投资法学、冲突法学等。换言之,很多学者在研究问题时具有学科狭隘性,就税法论税法,而没有将其放在与他学科的广泛联系中或是更广的理论背景中加以分析。比如税收立法体制问题,学者们提出了许多对其加以改善和进一步发展的建议,但却难能将其置于国家整个立法体制的大环境中进行考虑,看其是否配套、同步,表现出不合理的“部门法学保护主义”。

  三是税法学研究人员的知识结构问题。尽管如前所述,但研究税法学不能不懂税收经济学,否则同样难以将税法学研究深入下去。因为无论如何,经济与法的辨证关系是贯穿于法学研究的各个领域、各个层面的,作为经济法中宏观调控法的重要组成部分的税法尤其如此。而这恰恰是目前我国相当一部分税法学研究人员自身暂时的缺陷。此其一。其二,既是法学研究,就必须要有扎实的法理学基础,税法学研究当然也不例外,否则也会是制约其自身发展的一大障碍,而这也是我国税法学研究人员不大重视或容易忽视的内容。当然,致力于边缘学科和结合学科研究的学者还应当对其他相关学科有所研究。其三,专门研究税法学基本理论的学者,必须同时对税法学四大组成部分的研究情况有所了解;同理,专攻于税法学各个专门领域的研究人员,不仅应当从整体上把握税法学研究状况,还应当掌握税法学其他部分研究内容的信息。而目前我国税法学研究人员在这一方面做得还很不够,如研究国内税法学的学者不学习外国税法学的有关内容,就无法通过比较税法学的方式来发展自己的研究;只研究外国税法学,而不了解国内税法学,其研究的现实意义就无法体现,也就无从开展比较税法学的工作了;而比较税法学研究则是在对其他部门都有一定程度的研究的基础上才可能开展的。再比如国内税法学者不知国际税法学为何物,国际税法学法者难得涉足于国内税法学,都很难将研究工作全面、深入地进行下去。所以,税法学研究人员必须加强对税法学各个组成部分研究内容的横向了解及其总体认识。总之,虽然“术业有专攻”,但必须是建立在研究人员合理知识结构的基础上,否则就是“不识庐山真面目,只缘身在此山中”了。

  (二)税法学研究之展望

  对未来中国税法学研究趋势的展望,既要着眼于解决现实问题,又要保持甚或进一步发掘研究的理论性。因此,我们认为,在研究方式方法上,未来的税法学研究将呈现如下三大趋势:

  一是初步形成研究规模,提高研究效益,“把现有比较分散的、小规模的研究转化为方向明确有规模效益的研究”(注:刘隆亨:《中国税法学研究会筹备工作的报告》,《税法研究》1998年第4期,第3页。)。这就需要:1.充分发挥现有税法学科研部门和机构的研究力量,集中、分工、合作进行专题研究,避免重复研究,发挥理论研究的超前性,进行制度创新。2.在科研成果的发表方面,笔者建议参考《民商法论丛》等的作法,创办《税法论丛》,克服一般刊物只能发表较短论文的弊端,使深入、细致的研究成果能够及时、集中地得到发表,也可以在税法学研究领域中起到指导方向的领导带头作用。3.扩大税法学教育规模,提高教育效益,充分发挥正规法学院系培养税法人才的功能和作用,一方面主要通过研究生教育培养税法学研究的后继力量,另一方面主要通过本科生教育向税务战线输送真正懂税法的专业人才,同时对税务实践人员进行再培训,注重培养税法人才在税法立法和执法中的“法律评价观念、人文观念、系统观念、自然观念和目标观念”等五种观念(注:参见吴志攀:《税法立法与执法中的五个观念》,载《税法论文汇编》(一),第1-6页。)。总之,须通过后天之努力补先天之不足,加快研究进程,改变理论与实践不相符的不合理现状,推动中国税法学的发展。

  二是加强多学科研究,拓展研究的理论背景。首先,是税法与法理学间的关系。税法基本理论问题实际上都是一些法理学问题,因此我们在此提出开展“税法的法理学研究,把税法的基本理论及其研究条理化、体系化和规模化。一方面,把法理学的一般理论引人到税法研究中,如作为法的基本价值的“公平与效率”在税法中的具体体现,在新的市场经济条件下二者含义的重新界定和二者间关系的重新建构,除此之外,税法还具有那些价值,能否构建起税法的价值体系,这样就把税法的基本原则的理论研究上升到价值的层面上来了。再如在市场经济条件下对税法的地位、功能和作用等的重新界定等等。另一方面,从税法学自身出发,寻求其法理基础,如税收和税法的起源、原因、性质,其中各方主体间相互关系的法理分析等等。由此设计和奠定税法学完整的法理学基础,为具体制度的研究提供理论依据和前提。

  其次,是税法与民法间的关系。曾有学者专文探讨了税款的优先权问题,认为西方民法中将税款作为特种债权的概念并不科学,不宜以独立的、专门的担保物权来确定税款相对于其他担保物权的优先性;同时建议我国立法应借鉴和参考德国和我国台湾地区的作法,以单行法规定税款的优先权,并使之优先于担保物权(注:参见董开军:《论工资、税款的优先权问题》,《政治与法律》1992年第3期,第20-22页。)。后有学者提出了不同的意见,认为税收仅享有“一般优先权”,即税收权利作为债权,其行使劣后于抵押权、留置权等担保物权;而税收权利作为公法上的债权,又优先于私法上的一般债权,即优先于那些不存在担保物权的债权。该学者还认为,仅仅局限于税法领域或公法领域是很难对税收的一般优先权问题全面认识的,甚有必要从不同角度、不同领域展开研究(注:参见张守文:《论税收的一般优先权》,《中外法学》1997年第5期,第42-48页。)。这从一个方面说明了税法学研究对他学科研究领域的辐射性及其理论背景的不断拓展。还有的学者认为“税法与民法相通之处甚多”;并结合法理分析和现行立法规定,从“税法对民法债权保障制度的移用”的角度,论述了税收债权的保全(包括税收债权人的代位权和撤销权)和税收债权的特别担保(包括货币担保、纳税担保人的保证和抵押及质押)等问题。(注:参见杨小强:《论税法对民法债权保障制度的移用》,《中外法学》1998年第2期,第43-46页。)再次,是税法与行政法之间

的关系。有学者提出“税权”的概念:即由国家主权派生出的、国家对税拥有的取得权(课税权)和使用权(支出权);而纳税者享有的对税权进行民主化管理的权利称为“纳税者基本权”(注:参见陈刚:《税的法律思考与纳税者基本权的保障》,《现代法学》1995年第5期,第14-16页。)。后又有学者将“税权”定义为“是国家为实现其职能,取得财政收入,在税收立法、税款征收、税务管理等方面的权力和权利”,包括立法税权(也称税收立法权,又包含中央立法权和地方立法权)和执法税权(也称税收执法权,又包含税款征收权和税务管理权);并明确指出“税法是公法,税权属于公权”(注:参见赵长庆:《论税权》,《政法论坛》1998年第1期,第74-81页。)。前一学者正确地认识到了国家和人民在征纳过程中互享权利和互担义务的关系,但以“税权”和“纳税者基本权”作为一组对应概念对上述关系进行表述似有不妥,后者更多地属于一种宪法上的权利,而非在税收法律关系中纳税人享有的税收权利。后一学者则干脆将税权仅仅归结为行政法上的权力或权利,把税权的主体狭义地限定为国家和有关国家机关及其工作人员,而剥夺了纳税人享有“税权”的资格。我们认为,税法兼具公法和私法性质,既有行政法因素,又有经济法因素,还有民法因素,但以经济法因素为主,属于经济法中的宏观调控法(或称国家经济促导法)(注:参见漆多俊:《经济法基础理论》,武汉大学出版社1996年修订版,第69-84页。)。因此,税权作为税收权利的简称,应当是公权与私权的结合,在税收法律关系中国家和有关国家机关及其工作人员与纳税人都享有相应的税权。

  其他在税法与宪法(如税收权利的宪法保障、税收立法等)、税法与刑法(如各种税务违法犯罪行为等)、税法与国际投资法或外资法(如税收国民待遇问题等)、税法与国际私法或冲突法(如大陆税法与港、澳、台三地税法间的冲突与解决问题等)、税法与诉讼法(如税收保全等)等多学科间均展开广泛而深入的研究。以上税法与各学科的联系研究中,有的已经有了良好的开端(如税法与民法),有的已提出了问题,甚至可能还有的学科与税法之间的关系有待于日后发现,据此我们可以合理推测,今后税法学研究必然是在继续加强自身基本理论研究和制度研究的基础上,在广泛的学科联系研究中不断深入、发展。

  三是大力加强比较税法学的研究,广泛运用其来借鉴和参考国外税收立法和实践。与其他学科相较而言,税法学在比较研究方面还远远不够,只有在国际税法学研究中有一定程度的借鉴和参考。而且,我们在前面所列举的比较税法学的研究成果大部分是税收经济学者的功劳,因此严格说来,中国的比较税法学尚是一块“处女地”,大有开发的必要和潜力。如前所述,比较税法学的研究是建立在对税法学的其他三个部分都有一定程度的研究的基础上的,所以它对研究人员的知识结构和研究水平的要求更高,这也是其至今甚少有人涉足的原因之一。此外在借鉴和参考国外税收立法和实践时须注意的是:其一,要从我国具体国情出发恰当把握好借鉴和参考的合理的度;其二,不仅要借鉴国外成功的经验,还要参考其失败的经验,以免“重蹈覆辙”。

  北京大学法学院·刘剑文 李刚

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