浅析构建中国农村社会养老保障体系的制度探析

2006-11-22
  浅析构建中国农村社会养老保障体系的制度探析
  
  作者:傅道忠
  
  论文关键词:农村养老保障 社会养老保障制度 家庭养老
  
  论文摘要:在新的历史背景下,我国传统的以家庭养老保障为主的农村养老保障模式面临严峻的挑战。改革的基本思路是:逐步扩大养老保障履盖面,拆除“二元养老保障”的体制屏障,建立把广大农民包括在内的社会养老保障制度体系;构筑农村老年人口社会救济制度,逐步建立和完善具有适当标准的农村社会养老保险制度;加强农村社会养老保险的基金管理;建立养老金个人账户制度。
  
  中共十六届四中全会明确提出了构建社会主义和谐社会的奋斗目标,而和谐社会的一项重要内容就是城乡之间的和谐。要实现城乡之间的和谐,必须关注农村建设与发展,不断缩小城乡之间的差距,使农村居民享有与城镇居民平等的权利。具体在社会保障制度建设方面,必须使包括社会养老保障制度在内的社会保障制度从城镇延伸到农村。通过农村社会养老保障等制度建设及实施,切实解决农村居民的生存与发展问题,为社会的稳定与和谐提供重要的制度保证。
  
  一、中国农村养老保障的现状与问题分析
  
  我国不仅是世界上人口最多的国家,同时也是老年人口最多的国家。据最新资料显示:目前中国的总人口已经超过13亿,其中60岁以上老年人口达到1.34亿,超过总人口的10% ; 65岁以上老年人口1.1亿,占总人口的8.5%.按照国际标准,中国已经进人老龄化社会,且人口老龄化的增长速度快于预期,这一趋势在今后相当长的一段时期内将持续下去。人口老龄化导致社会负担加重、贫困人口增加等一系列问题,成为影响中国经济发展的重要问题。
  
  在老年人口的区域分布上,与城市老年人口相比,我国农村老年人口不仅绝对数量远远超过城市(全国70%以上的老龄人口分布在农村地区),在老龄化程度与速度方面也远远超过城市。这个庞大的老年群体与城市老年职工的重大差异主要体现在,他们无工薪,没有退休年龄的规定,年老丧失劳动能力后不能享受退休金待遇,生活缺乏基本的社会保障。从我国目前的情况来看,一方面由于实行计划生育政策,农村家庭子女数量持续下降,这对农村传统的家庭养老模式提出了挑战;另一方面,由于农村大量的青壮年劳动力通过各种渠道流人并滞留在城市,进一步加深了农村养老问题解决的难度。人口迁移对于农村老年人口的供养是一个不可忽视的因素,由于大量农村青壮年涌人城镇,农村劳动力出现了老龄化趋向,一些老人不仅很难得到子女的供养,反而比以前更多地从事农业生产活动,甚至还负担起照顾外出打工者子女的责任。(1如何解决他们的养老问题是一大难题,但这个难题又必须解决,因为这关系到广大农村老年人的基本生活权益,关系到新农村建设能否得以顺利实施,关系到国家的长治久安。
  
  从我国目前农村老年人口供养的情况看,家庭养老方式仍然是农村养老的主要形式。据有关部门的调查和估计,这一方式约占整个农村养老保障的92% ,具体形式包括老年人自养、靠子女供养、配偶供养和其它直系或非直系亲属供养。除家庭供养之外,农村基层组织对“三无”(无依无靠、无劳动能力、无生活来源)老人实行“五保”(保吃、保穿、保住、保医、保葬)。五保供养主要采取两种形式,一是集中在敬老院供养,二是分散供养,由村级组织负责,由邻里照顾。另外一项传统的政府供养方式为对优抚对象中老人的优待抚恤。除此之外,在农村还存在其它形式的老年供养方式,如部分地区乡村干部享受的养老补助,在少数地区实行的乡镇企业退休职工养老制度等。一些新兴形式如养老储蓄和社会化养老制度仍大多处于筹资阶段,这两种制度的参加者绝大多数为年轻人,它们对目前的农村老龄人口几乎没起到保障作用。根据以上情况,我们认为,中国农村老年人口绝大多数还停留在家庭养老阶段,以传统养老模式为主的局面尚未得到根本改变。尽管出现了一些新兴的养老保险形式为未来农村养老模式提供了借鉴,但目前的覆盖率小,待遇也较低。传统的政府养老方式在新的历史背景下,其作用正在弱化。
  
  此外,进城务工的农村劳动力的社会养老保障问题正变得日益突出。目前全国有2.5亿农民工,拥有养老保险的不到3000万人,数年后,这些农民工进人老年人行列,届时不会种田、没有田种的老民工将是一个严峻的社会安全隐患。即使加人了社会养老保险的农民工,由于尚未实现养老保险的全国统筹,如果要异地转移保险金,也只能转移个人账户部分,企业和社会统筹部分大都不能转移,而输出地也没有接受农民工养老保险的衔接措施。事实上,多数地方政府要求农民工买养老保险,主要是为了弥补现在的支付不足,导致农民工很难享受到足额的养老保险金。而且由于目前养老保险欠账较大,只好动用其他人缴纳的保险费支付,这其中就包括了农民工的养老保险金。这就造成了现实中农民工养老保险推进不力的两大瓶颈,一是企业主花钱为农民工买保险,但农民工并未得到实惠,反而还增加了企业生产成本;二是许多农民工不愿意买养老保险,因为当他们离开打工之地后就很难享受到这部分的保障。
  
  这说明,农村传统家庭养老方式已经面临着严峻挑战。这决定了我国现阶段必须在农村家庭养老的基础上,建立相应的社会化养老保障体系。
  
  二、农村社会养老保险改革试点情况分析
  
  我国农村社会养老保险早在20世纪80年代就开始了试点工作,目前全国有1870个县(市)开展了农村社会养老保障工作,5500万农民参加了养老保险。另一方面,农村特困老年人生活救助工作也逐步展开,有1200多个县(市)建立了农村最低生活保障制度,享受农村低保的人数达到445万。没有建立农村低保制度的地区也根据各自的情况对贫困老年人实行定期定量救助,使他们的基本生活得到保障。青海、重庆等省市还探索了开发式扶贫的办法,帮助农村特困老年人“脱贫”;四川等地将农村养老与奖励计划生育相结合,向农村计划生育奖励扶助对象发放奖励扶助金;广东、浙江和上海的一些地区则适时启动了失地农民社保工作,其中比较典型的一些范例有:
  
  北京市大兴区农村社会养老保险由政府组织引导,农民自愿参加,筹资模式以个人缴费为主,区政府每年出资1500万元予以补贴,有条件的村还可自行予以补助。政策规定,凡大兴区行政区域内农业户口的各类人员和具有小城镇户口但仍从事农业生产劳动的人员均可参加农村社会养老保险。政府为参保人员建立农村社会养老政府补贴账户,缴费标准按领取标准测算,原则上最低缴费标准以预期领取的养老金不低于本区当年农村最低生活保障标准的120%确定,保险费采取按季、按年或夏缴方式缴纳。除用村集体土地等资产变现收益一次性给村民缴纳养老保险费的人保年龄不限外,参加农村社会养老保险的年龄以参加生产劳动为起点,一般为16至60周岁。养老金领取一般从年满60周岁的次月开始,直至身故,对因病或因残丧失劳动能力的被保险人,领取养老金的年龄可提前到50周岁。
  
  上海市则在上世纪末就制订了仕海市农村社会养老保险办法》(1996年)。办法规定,凡上海市范围内农村各乡镇的企业(含外商投资企业)、事业单位、机关和其它各类经济组织的在职人员、农副业从业人员、个体工商户及帮工均可参加农村养老保险。缴费原则是:企业、事业单位和机关按照工资总额巧%的比例缴纳养老保险,个人按上年度月平均工资的5%缴纳,每月缴费,最低年限15年。针对纯农户的养老保险,车墩镇的实践是:村民每月每人缴10元,全年120元,村、镇两级从原集体积累中提取一定费用(每人24元统筹金),村民到退休年龄每月可领取70 — 80元养老金。此外,上海市已全面推进小城镇保险制度,切实解决离土农民的社会保障问题,逐步探索并实现了农村养老保险制度向小城镇社会养老保险制度的转换。根据各区县实际,上海市政府制定了老年农民养老金的最低发放标准,进一步完善农村社会救助帮困机制,确保农村低保实现“应保尽保”.
  
  2003年8月28日,浙江省政府发出了佚于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》,提出自2003年起建立被征地农民的社会保障制度。规定被征地农民的`社会保障,一般可先实行基本生活保障方式,也可实行基本生活保障与社会保险相结合的办法;少数有条件的地方,可直接将其纳人城镇社保体系。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需的资金由政府、村(组)集体经济组织、个人共同出资筹集。政府承担部分不低于保障资金总额的30%,可先从土地出让金收人等政府性资金中列支;村(组)集体经济组织和个人承担70%,从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交。2004年5月,浙江省出台了佚于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》。之后,全省11个设区市中已有10个市,以及绍兴、诸暨、浦江等20多个县(市、区)就被征地农民的保障对象、保障资金管理和就业以及相关工作出台了实施细则。要求2004年年底前,全省所有的市、县(市、区)都必须建立被征地农民的社会保障制度,并在11个市的市区和每个市至少1个县(市、区)开始实施。
  
  从以上情况来看,我国农村社会养老保险制度改革试点取得了一定的成效,但从全国范围看,仍然存在许多待解决的问题,主要表现在:一是资金使用的规范和保值增值问题。从20世纪80年代开始兴办的农村社会养老保险,存在资金使用不规范、透明度不高、安全系数小和保值增值困难等问题。二是农村社会养老保险的覆盖率仍然较低,绝大部分农民仍然没有被纳人农村社会养老保障体系。而且农村社会养老保障的发展程度存在区域间发展的极度不平衡,东部地区的发展程度要远远高于中西部地区。三是农民的预算约束。在未参加社会养老保险的农民中,一个重要的原因是因为农民感到没有余钱。四是自我平衡模式的缺陷。农村社会养老基金既没有代际间的调剂,也没有同代内不同收人者之间的调剂,只能依靠个人积累。由于在现行农村养老保险方案中集体补助的份额不高,所以在这样的制度设计下会造成“预约”的收人分配差距。五是与农村社会养老保险相配套的规章制度不健全。我国城镇的社会养老保险事业发展迅速,党和政府对此高度重视,但对于农村社会养老保险却重视不够,虽然早在1995年,民政部就颁布了《农村社会养老保险基本方案》作为农村社会养老保险的基本政策依据,但仅以此为依据构建一个健全、规范的农村社会养老保险体系还有一定的难度。六是流动人口参与问题。由于目前养老保险体制以县为单位,缺乏全国统一的社会保险编号,所以外出打工人员的养老保险很难被覆盖。正是由于存在这些问题,导致我国农村社会养老制度的建立异常缓慢,远远不能适应形势发展的需要。
  
  三、构建农村社会养老保障体系的制度安排
  
  我国现行的农村养老方式,包括国家和社会养老、家庭子女养老和老年人个人养老三部分,其中以家庭子女养老为主,是结构性养老。随着社会主义市场经济的发展,人们价值取向和道德观念的改变,家庭子女养老功能呈弱化趋势,而依靠老年人个人劳动自养,又受到年龄和健康状况的限制。因此,未来的农村养老保障模式,必须是以社会养老为主、家庭子女养老和老年人个人养老为辅的模式。从目前和未来相当长时期我国的实际出发,应积极发展社会养老保障,而我国农村社会养老保障体系的构建必须从制度层面人手:
  
  1.扩大养老保障覆盖面,逐步拆除城乡“二元养老保障”的体制屏障,建立把广大农民包括在内的统一的社会养老保障制度体系。在城乡二元社会及经济制度下,我国的社会保障和社会福利往往优先考虑城市人口,包括养老保险问题。这种做法在特定的历史背景下是迫于无奈,是传统的思维惯性和政府能力尤其是财政能力低下所致。但经过改革开放20余年的发展,我国的经济实力和财政实力都大大增强,政府目前完全有能力统筹考虑城乡协调发展问题,包括在社会保障制度等制度建设方面,都应该城乡统筹加以考虑。为此,除了财政、税收等体制需做调整外,还必须对具有某种经济待遇和社会福利的户籍制度进行改革,实行居住地登记制度,彻底改变城乡有别的歧视性的政策与制度,给农民以国民待遇,只有这样,农民才能真正享受到社会养老保险。
  
  2.构筑农村老年人口社会救济制度。除对五保户和符合优抚条件的老人提供社会救助外,还应对贫困家庭的老人提供生活救助。这样的社会救助制度有助于维护社会公正,能够较好地体现政府的再分配功能,并较好地解决农村老人的基本生活问题。
  
  3.逐步建立和完善科学的、切合实际的农村社会养老保险缴纳和支付标准。在目前大部分农村试点地区,社会养老保险制度待遇偏低是一种普遍的现象。农村老年人口月人均养老金根本无法保障其基本生活。因此,应根据经济发展水平和收人水平的提高,逐步提高农村社会养老保险缴纳和支付标准,逐步增加政府补贴,提高养老保障水平,防止老年贫困化,确保农村社会养老保险制度的正常运行。在农村社会养老保险缴费形式方面,应根据农村的实际情况,制定出不同的缴费基数和缴费期限,缴费期限可夏交也可按年缴纳。通过制度变革,真正发挥农村社会养老保险稳定社会、服务社会、促进社会经济发展的积极作用。
  
  4.加强农村社会养老保险的基金管理,确保农村社会养老保险基金的保值增值。在农村社会养老保险制度中,最为突出的问题是基金的保值增值问题。由于农村养老基金几乎完全由个人积累构成,在缺乏政府补贴的情况下,基金的保值增值问题显得尤为突出。农村社会养老保险基金是参保农民日后养老的“活命钱”,其管理水平的高低直接关系该事业发展的可持续性。农村社会养老保险基金具有规模大、周期长的特点,如果不能实现保值增值,就难以保证养老金的及时足额给付。农村社会养老保险基金增值渠道单一与基金客观上要求高收益之间存在一定的矛盾,加之近年来银行存款利率一直维持在低水平之上,导致农村社会养老保险基金增值困难。在部分地区,出现为追求较高收益率而违规运作基金的问题。因此,必须加强对农村社会养老保险基金的管理。建立基金分级运营机制,出台基金运营优惠政策并拓宽运营渠道,确保其保值增值。但另一方面,出于防范风险的考虑,应对养老基金进行规范,在进一步强化监管的前提下,通过基金在资本市场的运作实现其保值增值。
  
  5.建立养老金个人账户制度,保证养老金按时足额发放。社会养老保障同其他社会保障一样,是带有强制性的保障,要在政府主持和监督下实施。但同时也应发挥市场机制的作用,资金筹措渠道、管理方式和养老金发放等,都要尽可能地借助市场机制。农村社会养老保障应严格实行社会统筹与个人账户相结合,个人缴纳部分全部纳人个人账户,集体缴纳和财政补助部分按照一定比例分别人统筹账户和个人账户,个人缴费情况与其未来的社会养老享受的标准挂钩。对于养老保险金的异地转移应实行全国统筹,通过办理统一的保险卡,将农民个人养老账户的余额和社会统筹账户的相关部分都打进卡里,所有账户随人走,方便接受地区的社保部门办理转移手续。
  
  6.进一步加强农村社会养老保障制度建设。应按照统筹城乡协调发展的思路,统筹考虑城乡社会养老保障制度建设,使农村社会养老保障事业做到有法可依、有章可循。我国的立法机关应制定出专门的法律、法规、制度,以保证农村养老保障事业的健康、有序、规范发展。对养老保险费实行专户存储,规范账目管理,执行严格的财务审批制度,确保专款专用。为了保证农村社会养老保险资金的正常运转,必须建立农村社会养老保险费监督审核制度。除加强民政、财政两部门的互相监督和互相制约外,还必须加强审计部门的监督和审核。
  
  7.加强农村社会养老保险队伍建设。农村社会养老保险事业的政策性、技术性和专业性都很强,因此要求相关工作人员特别是管理干部必须具有高尚的职业道德和良好的业务素质。这就必须对这支队伍进行思想教育和系统的业务培训,提高其职业道德水平、理论水平和业务能力,使农村社会养老保险工作的开展有可靠的人才保证。

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