浅析美国养老保障体系的结构变化及其对中国的启示

2006-11-22
  浅析美国养老保障体系的结构变化及其对中国的启示
  
  作者:张道政
  
  论文关键词:养老保障 结构变化 启示
  
  论文摘要:从分析具有代表性的美国养老保障体系入手,在剖析其现存框架和发展趋势的基础上,提出对建立和完善中国养老保障体系的建议。
  
  一、美国养老金体系的构成
  
  欧洲福利国家和美国已经建立了比较完善的社会保障制度,但在表述上存在着差异。在欧洲福利国家。广义的社会保障制度(social security sys-tem)相当于美国的国家福利制度( national welfare system ),而美国的social  security则专指狭义的社会保障制度。包括对养老、遗属和残障人的保障,其中养老金体系是其最重要的组成部分,布什总统的社会保障改革主要就是养老金制度改革。
  
  美国的养老金体系非常复杂,通常被称作“三条腿的板凳”,大部分企业、非盈利性机构或政府雇员退休后都拥有3个或更多的养老金账户,包含社会保障、公司退休计划和个人储蓄。这些账户的资金来源、运作方式和风险度都不相同,大致构成如下:
  
  第一类:社会保障养老金。这是长期以来被称作“罗斯福幻想”的重要内容。I935年8月I4日,美国颁布了《社会保障法案》(Social  SecurityAct),以此建立起社会保障体系。其中最重要的部分就是养老保障,保证纳税人在退休一段时间后,可以享受所提供的退休福利。这一体系构筑了该国社会的“安全网”,也奠定了美国养老保障制度的基础。
  
  社会保障养老金账户的资金来源于雇员和雇主共同缴纳的工资税,帐户由联邦政府统一管理,并依据社会保障法的规定进行运作。实行现收现付制。从I937年开始至今,工资税已成为美国人最大的单项税种支出,80%以上的人支付的工资税多于缴纳的联邦所得税,目前该项保障的覆盖面占退休职工的94%,这项福利的享受者平均每月可领取820美元左右。
  
  第二类:雇主责任退休养老金计划。此类养老金计划采取自愿原则,雇主没有义务必须为其雇员建立养老金计划。美国于1974年通过《雇员退休收人保障法案》(Employee  RPtire-ment Income Security Act),以税收优惠的政策来鼓励建立养老金计划。主要有两种形式:
  
  1、限定投人养老金(DefinedContribution  Pension )。这是由雇员或与雇主双方共同缴费构成的个人收益账户,美国大部分企业规定雇员最多可存入工资的13%,雇主按照雇员选择的比例,每年定期向雇员们的账户投人一定量的资金。
  
  这种账户的运作通常由雇主提出投资建议,最终由雇员自主决定投资方案,可以投资于各种金融产品市场,最基本的是股票和债券。《雇员退休收人保障法案》账户的管理、投人资金量的多少以及税收优惠等方面都做出严格的规定,凡由这个账户所产生的投资收益或亏损等不确定性,完全由雇员自己承担。因此职工最终的养老金水平不仅取决于缴费数额。还与资金的投资收益状况密切相关。
  
  2.限定福利养老金(DefinedBPRP11tS PPRRICJR)。此类养老金计划中,雇主承诺给每位工龄到达一定年限的雇员按月支付一定替代率(养老金占退休前工资的比例)的养老金、雇员工龄越长,所获替代率越高。由于诸多因素影响资金的投资收益,这种福利的不确定性带给雇主很大的风险,甚至会累及企业乃至整体经济。一方面因为如果该计划的投资没有获得充足的资产用于支付养老金的话,雇主必须投人更多的钱。另一方面,若雇主缴存的福利帐户由于资金投资升值超过预期,那么雇主在新年度就只需要缴纳比预期少的资金,但对于整个养老金体系来讲这未必是福音。如上世纪90年代后期,每年超过20%的股票市场回报率,给许多大公司如1BM,  GE,  Intel的限定福利退休计划带来了巨额盈余,不少公司还将其计人业务经营成果,从而大大改善营运状况。连日常运行中的问题也被掩盖,而投资者不明就里,自觉不自觉地加人了吹胀经济泡沫的行列。公司股票的市值不断创新高。但最后的悲剧难以避免,当泡沫破灭,价格回归理性,安然(Enron)、世界通讯(Worldcom)和安达信((Andersen)等破产不可避免,巨额的养老资金缺口也显露无疑,这不仅导致了雇员福利的巨大损失,还引发整个养老金体系的系统性问题,而且企业资金链受此重创,必将对整体经济造成不可估量的破坏。
  
  第三类:个人储蓄退休养老金计划。这是根据个人实际情况建立起来的养老储蓄计划,通常适用于雇佣关系比较灵活的从业人员。1981年建立初。所有人可以以税前收人向帐户注人资金,后来范围缩小至收人低于规定水平或者未参加雇主责任养老金计划的人,其他人则必须以税后收人支付。此类帐户由金融机构管理,开展多样化的投资活动。
  
  第一、二类养老金构成美国养老金体系的主体,在经历长期运作后,各自都面临严峻的现实考验,成为改革家们关注的重点。
  
  二、美国养老金结构的变动
  
  (一)各类养老金的运作状况
  
  1.社会保障养老金计划面临困境。根据社会保障法案规定,社会保障体系的资金只能投资于美国国债市场,虽然投资回报有限,但资金的安全性还是有保证的,从而确保美国的社会保障体系正常运作至今。然而,随着美国社会人口老龄化程度加重、利率特别是长期利率的调整及失业率增加等因素的出现,原有体制的致命性缺陷逐步显现。
  
  预期寿命的延长是动摇这一制度的关键因素,战后婴儿潮一代进人退休高峰使形势变得更加严峻。制度运行之初,人们的预期寿命是65岁,多数家庭有3-4个子女,社会赡养比为16:1,而现在预期寿命升至“岁,赡养比降至3.4:1,在今后的50年内将达到2:1.一方面因为预期寿命的延长使养老金给付总额不断加大;另一方面赡养率的下降意味着养老基金的收人小于给付。加上长期利率呈下降趋势以及社会失业率增加使养老基金的增量大打折扣。事实上,美国社会保障署已就此多次发出警告,在2001年年度报告中再次指出:社会保障基金将从2017年开始赤字,2041年将消耗殆尽;要维持社会保障基金的正常运作,要么将工资税提高50%,要么将给付水平降低50%.这显然是两条行不通的路:不断提高工资税,以减少当代人的福利为代价,无论从经济还是政治角度都难以通行;降低给付水平,让退休者消化制度和社会问题,又不合道义,也有政治风险。剩下的出路只能是改革。
  
  2.雇主责任退休养老金计划隐患重重。限定投人养老金帐户是由个人、公司或第三者(如外部理财专家)来管理。在上世纪90年代,账户的经营者将其中大部分资金都投入到了股票市场,从Nasdaq指数在2000年3月超过5000点跌至目前只剩下1000多点,就可以想像对这一帐户造成的亏损有多大。当然,限定投人养老金帐户的巨大亏损由个人的投资选择决定,风险和损失完全是由账户的所有者—个人来承担,与雇主和政府无关,加上帐户本身是诱利性制度创新的产物,暂时还没有大的问题。
  
  而限定福利养老金帐户则完全不同。由于多年的泡沫经济运行,加上所谓的会计制度制度创新,雇主实际上拖欠大量退休养老资金,泡沫吹破之日,恶性循环开始,一切新帐旧帐都得从实重计。据美国养老金福利保障公司(The Pension Benefit GuaranteeCorp.)的保守估计,美国企业界的'限定福利退休计划现在共有$3000亿的资金缺口,如果加上退休后的医疗保障福利,资金缺口超过$6000亿。ERISA规定,限定福利退休计划的资金缺口如果超过20%或者任何3年平均缺口超过10%,企业必须在3-5年内补足,而美国标准普尔500家大公司2001年的全部利润才$2200亿。这个巨大的黑洞无疑是悬在美国经济头顶的达摩克利斯剑。
  
  (二)布什报告和养老金体系的重构
  
  现存社会保障体系在30-40年间面临破产的可能,不论是出于形势所迫还是政治斗争的需要,改革的号角已经吹响。在经历学术界和政党无数次激烈争论之后,布什政府拉开了改革帷幕。2001年5月由布什总统任命成立”加强社会保障总统委员会“,8月”临时报告“出笼,12月正式形成《加强社会保障,为全体美国人民创造个人福社》的《总统委员会报告》,简称”布什报告“.报告的核心是推动社会保障的私有化步伐,逐步实现个人帐户体系替代传统社会保障体系,改革对原有框架的修改集中体现在三个方面:
  
  1.建立个人帐户体系,实现DB(给付确定制)向DC(缴费确定制)转变,削减传统社会保障体系的作用。
  
  2.重新设置帐户的运作模式,实现个人对帐户资产进行多样化投资,保证资金运作的安全和赢利。
  
  3.使社会保障从一项权利演变为具有资产的性质,激励基金增量,从而增加社会积累,根据基本的索洛经济增长模型,以改革带动美国经济增长。
  
  虽然围绕布什报告的争斗还在进行,但报告本身己经反映了明显的改革趋势。对于限定福利退休计划,无论是制度的设计还是法律的规定,都使其带上难以为继的风险喂钟正,只是表现出来早晚的问题。同时,限定福利退休计划日益加大的资金漏洞己经严重阻碍到美国经济的发展,美国经济复苏的希望基本寄托在企业进行大规模投资,先前扩张的沉重债务加上养老金帐户的巨额缺失使得企业进行大规模投资的可能性越来越小、。从长期看,无论企业还是政府,都无力应付限定福利退休计划划固有的风险,在对老雇员养老体系进行改革的同时,新雇员应全部纳入限定投人退休计划。
  
  三、”美国经历户,的启示
  
  我国养老保障制度主要由社会基本养老、企业补充养老和个人储蓄养老三部分组成。社会基本养老由国家依法强制建立,通过税收或缴费筹资,现收现付确定给付。企业补充养老和个人储蓄养老缺乏立法保障,由于大多数企业经济效益较低,无力为职工缴纳补充养老金。企业拖欠职工养老金现象普遍。个人储蓄属于自愿行为,概念模糊不清,与一般的商业保险难以区分。加上各地具体实施办法的差异和操作不规范,后两者并未能形成养老保障制度的两极。我国养老保障制度虽然从共和国建立就开始起步,但真正走向社会化是伴随着传统计划经济模式向市场经济转轨,由于起步晚,加上我国特殊的国情条件,要想赶上西方福利国家的水平必然还要经历长期的过程。目前的问题主要集中在以下方面:养老保障立法研究薄弱、立法层次低,法律约束脆弱;不同地区、行业之间保障水平差异太大,总体来讲覆盖面太窄;养老保障基金收缴难度大,收支不平衡,缺口较大;基金保值增值困难;基金的管理缺乏严密的监管制度,随意娜用、挤占现象突出,管理混乱,资金流失和浪费问题严重等等。对比发达国家的养老保障体系,我国在这方面主要表现为结构性问题:
  
  1.立法工作远未跟上现实需要,社会保障体系立法基础脆弱、养老保障体系的结构建设和整体运作缺乏法律的强力支撑。从美国养老体系的构建来看,社会保障养老有《社会保障法案》支撑,雇主责任退休养老又有《雇员退休收人保障法案》为依据。而我国目前的基本局面是《中华人民共和国劳动法》替代养老保障基本法,城镇企业职工现在适用的是1997年国务院颁布的《关于建立统一企业职工基本养老保险制度的决定》;而农民的养老保障问题只有1992年民政部的《县级农村社会养老保险基本方案(试行))和农业部的《乡镇企业职工养老保险办法》中有所论及,适用性差。而存在的这些法规、部委规章和通知等政策性较强,基本是应一时之用,缺乏法律应有的规范性、严肃性和权威性,因此,在资金收缴、资金运行和保障给付等方面制度性约束力太弱。
  
  2.我国社会保障体系存在结构性缺失。目前建立社会保障体系主要是限于城镇范围,在充分保障城镇的机关事业单位人员的同时,逐步实现从国有企业职工向其他类型企业职工和个体劳动者“覆盖”.而对于占中国绝大多数人口的农民的保障问题还基本限于朦胧状况,现有规定的操作性很差。与美国等发达国家相比,这种低覆盖率实际上反映的是保障体系对部分对象的忽略,也就是结构上的欠缺。当然,国家采取这种“城乡区分、城区先行、走向趋同”的策略有其现实的国情依据,这一点上无可厚非,但这并不意味着这个问题可以一味地拖延下去。对农村社会保障的关注实际上已到了非常紧迫的阶段,这不仅是经济问题也是重大的政治课题。从农村人口老龄化的发展趋势看,农村地区受计划生育政策的影响,家庭规模越来越小,农村赡养比例也将越来越小,农村劳动年龄人口的负担将不断加重,虽然受历史条件和传统观念的影响,家庭养老在农村仍得到接受并可持续一段时间,但在中国的广大地区。随着城乡经济发展差距的扩大,农民收人又一直难以提高,老年人的经济状况将更加恶化,最终可能导致严重社会问题。
  
  3、社会保障制度的现存局面复杂,制度间不对接现象严重,出现结构“错位”.从美国的已有体制看,三个层次的保障地位不同,功能上也存在差异。但各个层次均保持较好的继承性,受保障对象也都有一个始终一致的基金帐户。而我国除了农村这个绝大多数被排除在保障体系之外,不同行业还存在制度安排差异和隐性制度失败,集中表现在两个方面:一是国企改革后遗留的离、退休人员养老资金问题。这部分人曾在原有体制下缴纳过养老金,但由于当时没有形成一个单列的养老基金帐户,资金基本成为企业的扩大再生产资金。现在国家的政策是“新人新办法、老人老办法”,但对“老人”们的养老基金来源未给出一个令人信服的说明。于是形成一笔巨大的空帐,对整个社会保障体系的运作构成难以逾越的障碍。其二是机关事业单位人员的养老问题,目前这部分人依赖的仍是离退休制度,这类似于美国改革前的限定福利收入。可以预见这种制度的两种命运:一是能够永恒不变地运行下去,这些人至死都由国家统一保障。美国经历说明,这种可能性很少,因为给付确定受赡养率的制约,而老龄化社会注定给付确定制失败。即使对这部分人的给付确定能够实施,由于养老保障方式与其他体系的人不对接,一旦进人机关事业单位,这部分人力资源就只能存在于封闭状况,而不能流向其他领域,否则个人转行代价巨大。二是这种制度有一天寿终正寝,相应的人员不得不纳人社会保障的范畴。如果这样,届时情形又会如同现在的国有企业,面临“新人”、“老人”及资金来源的问题,由此产生另一个财政“黑洞”.
  
  4.维持养老体系的主体缺位、整体“护盘”能力脆弱。就美国养老保障改革趋势看,对社会保障职能的基本方针是“政府整体后退,个人责任加强”,政府注重对养老资金运作的宏观管理。从“布什报告”可以看到,虽然整个改革是采取私有化的取向。政府从极力保障变为与民共担责任,但报告对养老资金帐户重新设置及投资设计的规划浓墨重彩,在实际运作中基金公司或外部理财专家更是煞费苦心。然而。我国虽然表现出对养老基金的安全性高度关注,严格规定养老基金在预留2个月的支付准备金后只能用来购买国债或存人银行财政专户,严禁投向其他金融和经营性事业,尽可能地回避投资风险。但是在银行利率持续走低的情况下,养老保障基金投资的回报率很低,考虑通货膨胀因素,实际投资收益率甚至为负值,即养老基金处于缩水状态。国家依赖严格、单一地控制措施。片面地强调资金安全,其结果可能适得其反。可谓是好心办不成好事。另一方面,广大民众作为实际利益主体与养老资金的运作是隔离的,怎样投资、选谁代理、权责如何分担这些基本事项都与民众无关,他们的未来由一群简单“奉令”行事的人决定,这与美国力图使社会保障从一项权利演变为具有资产性质,从而实现个人对帐户资产进行多样化投资的改革方向截然相反。权责不等、资金运作主体缺位,从而难保资金运作的安全和赢利是养老资金运行的最大危险。
  
  综合以上分析,笔者认为。在我国目前的国情条件下,养老保障出现诸多问题确实难以避免,解决问题首要的任务是完善养老体系的结构建设,具体工作包括:
  
  1、增强养老体系存在和运作的法律依据。加快我国养老保障的立法工作,对不同层次的养老保障都要确立法律依据,真正做到养老保障的“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,依靠法律的权威做好养老保障体系的缴费、管理、监督、资金运作和给付等工作。
  
  2、注重体系的框架规划和建设。加强社会养老体系的一体化建设,允许给付水平的地区、行业差异,但要改革养老保障覆盖不全、条块分割的状况,尽快结束‘一体多制“的局面,使养老体系进人规范化运作轨道。建立多层次的养老保障不仅是国际趋势,也符合我国的实际需要,发展企业补充养老和个人储蓄养老,使其真正成长为养老保障体系中的两极。同时,要强化农村社会保障体系的建设,实现全民性质的保障。
  
  3.明确养老保障对象的权责,实现养老资金”真正的主人“早日到位,提高资金的运作效率,保证整体结构”血脉畅通“、健康运行。从美国养老保障发展轨迹看,要实现社会保障从权利属性向资金属性转型,完善和建立个人帐户是根本途径。我国老年化社会提前来临,60岁以上人口已达到1.3亿,占总人口的10%,预计到2025年这个比例会增到18%,到21世纪中叶将攀升到27 %.社会老年化的程度远远高于发达国家,也高于其他发展中国家,在这种情况下,养老资金的运作绩效事关整个体系能否正常运转。在明确帐户主体后,根据责权划分,满足最低水平替代率以上的部分资金,可以进人不同的风险市场,实行市场化运作。不断提高资金运作效率。
  
  4、处理好政府在建设养老保障体系中的角色和作用。从美国的实践看,类似限定福利计划的制度安排最终是难以维持的,无论从资金的有限性还是从对资金运作风险的防范能力看,政府都无力又料土会保障大包大揽。政府的紧迫任务是理顺保障体系的结构,规范资金的管理和运作。针对我国目前面临的两个主要问题,可以通过转移存量国有资产的方法来偿还原国企退休人员的资金”缺口“,尽快弥补结构安排中出现的”漏洞“;尽快实现机关事业单位人员养老保障的社会化,清除制度不衔接的现状,预防新”缺口“的出现。
  
  5、突出体系的制度性特色,加强弱势群体的养老保障工作。养老保障制度实施的好坏关系着社会主义市场经济的成败,经济社会的发展不是一部分人的事情,取得的成就也不应由部分人分享。弱势群体的养老保障状况可以在很大程度上反映经济发展的性质,反映具有共性特征的养老保障制度在中国社会的特性。

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