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关于提升审判机关司法公信力的若干对策思考
关于提升审判机关司法公信力的若干对策思考况继明
（云南省高级人民法院，云南 昆明650228）
摘要：本文通过对当前人民法院司法公信力的状况进行分析探讨，从克服审判机关的“行政化”趋势，避免角色错位；杜绝司法不作为，规范司法行为；实行主审法官责任制和错案追究制，避免吃“大锅饭”导致谁也不负责任；对法院设置和法院体制进行改革，科学合理地配置司法资源；认真实施并完善法官回避制度；正确对待媒体网络舆情等六个方面提出了提升司法公信力的对策思考，从而保证审判机关依法有序地开展诉讼活动，最大限度地实现司法公正；同时也为人民法院的司法改革提供思路和参考。
关键词：审判机关；司法公信力；提升；对策思考
中图分类号：D911. 04 文献标识码：A 文章编号：1006 -723X（2012）10 -0044 -04
作者简介：况继明（1958-），男，云南昆明人，云南省高级人民法院二级高级法官全国审判业务专家，云南省有突出贡献的哲学社
会科学专家，主要从事民事诉讼法学、审判学、环保法学研究。
公信力，即使公众信任的力量。司法公信力是指民众对司法机关及其司法行为的信任程度。当前中国出现的诚信危机，反映在司法领域就是司法公信力受到社会公众的关注和质疑，作为人民法院本身应当进行认真的思考——如何提升司法公信力？笔者从以下六个方面进行思考论述。
一、克服审判机关的“行政化”趋势——避免角色错位
（一）审判委员会运行中存在的问题
按照《人民法院组织法》的宗旨，人民法院设立审判委员会的初衷在于将它作为审判工作的一个集体领导机构，总结审判经验，讨论、决定重大、疑难案件和其他有关审判工作的重要问题。然而，随着我国司法改革尤其是审判方式改革的不断深入，现行审判委员会制度在回避制度、讨论案件范围和工作运行等方面的矛盾与不足不断出现，还没有采取有效措施加以改进；审判委员会行政化的模式基本没有改进；特别是有的地方法院不能正确理解和把握能动司法，逾越法律底线导致审判权的异化尤为不妥，这不仅影响案件审理的质量，而且影响了诉讼程序的公正与司法正义的实现。
（二）审判委员会职能规范的对策措施
审判委员会的职能必须加以改革和规范，才能适应经济和社会发展的需要，更好地发挥其内部最高审判职能作用，以保障裁判的正确实施。应该从讨论重大、疑难的案件向直接参加审理重大、疑难的案件过渡，尽量减少审判委员会讨论案件的数量和范围；强调合议庭和主审法官的责任，实施错案追究，注重审判委员会指导审判业务，监督审判质量；从而促进人民法院依法办案、公正司法，为依法治国、建设社会主义法治国家提供司法保障。
抓大放小，直接参与，改革审判的间接性为直接性，克服事实与效率的矛盾。对审判委员会及其委员讨论和审理的案件应严格限定为重大案件和疑难案件；要提高案件审理报告的质量，审判委员会讨论案件的方式要由个案讨论改为类案讨论；通过案件的归类讨论，促进同案同判。审判委员会委员可以单独或者与其他法官组成合议庭，直接审理法院最为重要的案件。加强审判委员会的指导职能。认真总结审判经验，编纂典型案例，从宏观上指导审判实践；建立案件质量评查制度，发现问题，纠正错案，吸取教训，从微观上指导审判实践；探索审判规律，建章立制，使审判委员会的工作逐步走向有序、规范和完备。
（三）审判组织应淡化行政色彩，向专业化方向迈进
1.司法行政化导致审判权异化
法治建设为国家经济建设做出了很大贡献，从整体上说，我们的法治是行之有效的。但是，我国现阶段的法治建设现状仍然有诸多不尽如人意的地方，如我国司法就表现出明显的行政化倾向。
司法权具有多义性，但主要指审判权即裁判权，司法权的异化是对其本质与价值的背离，司法权异化后具体显现为攻击性、混沌性、非终结性，从而异化为一种附属于行政权的权力，其后果是使国家法治倒退，破坏国家法治。我们必须对司法权的异化进行矫正，恢复其应有的正义品格，创建一个良好的司法权运作模式。同时分离法院行政管理与服务功能，把附属于审判权下的相关行政事务管理、服务职能另由其他部门负责。
2.法院和法官的角色不能错位
中国封建社会的官本位文化，对人民法院的负面影响是客观存在的。其集中表现就是司法行政化。审判机关与行政机关的职能有很大的差别，加强审判管理不等于司法行政化，能动司法不等于主动司法。但司法行政化使这种差别在逐渐缩小，结果使人民法院作为审判机关的角色发生错位。
3.致力于人民法院的专业化建设
2010年1月11日，最高人民法院又出台了《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》，对审判委员会的专业化建设做出了一系列的规范。
其中第六条规定：“各级人民法院应当加强审判委员会的专业化建设，提高审判委员会委员的政治素质、道德素质和法律专业素质，增强司法能力，确保审判委员会组成人员成为人民法院素质最好、水平最高的法官。 (范文网 www.fwsir.com) 各级人民法院审判委员会除由院长、副院长、庭长担任审判委员会委员外，还应当配备若干名不担任领导职务、政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平高、具有法律专业高等学历的资深法官委员。”
通过专业化的“法律人”培养，孕育出共同的法律价值取向与职业思维，完成司法的核心价值目标。通过对人民法院审判组织即合议庭、审判委员会等在运行中存在问题进行分析探讨，提出规范审判组织职能的对策措施；强调淡化司法机关的行政色彩，加强审判组织的专业化建设；并对能动司法须遵循司法程序和审判规律，保证审判组织依法有序运行，最大限度地实现司法公正，实现司法为民的根本性理念。同时，还要考虑对《人民法院组织法》做适当的修改补充，将最高人民法院的有关审判组织的司法解释上升为法律，明确增加：合议庭的随机组成；审判委员会的专业化建设，淡化行政性，强化专业性；庭长、审判员轮岗；审判独立中的主审法官独立、合议庭独立、法院之间的审级独立；法官的责任与豁免权；建立法官的逐级遴选制度；适当延长法官的退休年龄；加大法官和审判组织回避的力度和范围等问题。
二、杜绝司法不作为，重树司法公信力
“司法不作为”是指司法机关或者司法人员，按照法律规定的程序应当做出司法行为而未做出司法行为。
社会各界对司法不作为基本上认为就是司法不公。此外，同案不同判的司法不统一，个别案件的司法乱作为，实体判决中对自由裁量权的随意发挥，程序上的瑕疵等等，都严重地降低了司法的公信力，损毁了司法机关的形象。
司法是维护社会正义的最后一道防线，“行政不作为”尚可通过司法途径予以矫正和救济，而“司法不作为”却可能使得当事人丧失最后的救济途径，因此，对于形形色色的“司法不作为”，必须坚决克服和杜绝。
第一，尽管《法官法》和最高法院出台的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》、《人民法院工作人员处分办法》、《法官职业道德基本准则》等若干规定中进行了一系列的规范，但建议最高人民法院专门就“司法不作为”制定出台新的司法解释进行更加严格细致的规范和遏制。
第二，对于司法不统一，也要加以规范和遏制。至少在一个省份的行政区域内，司法必须是同一个尺度，由此才能够树立司法公信力。通过立法和司法解释加以解决。
第三，对实体处理的自由裁量权应当加以适当限制。法官是应当拥有自由裁量权的，但在司法行政化趋势不断凸显的状况下，案件错了，是经过审判委员会集体讨论通过的，谁也不负责任。因此，应当对自由裁量权加以适当的限制。
第四，加强对立案、审判、执行的监督以及对当事人诉权保障、申请搜集证据、证据保全、财产保全等方面权利保障的监管，一是上级法院的监督；二是各级人大的监督；三是检察机关的监督。为了人民的利益，为了国家的长治久安，对于错误的案件，错多少纠多少，全错全纠，部分错部分纠。
三、实行主审法官责任制和错案追究制——避免吃“大锅饭”，应当“包产到户”
主审法官是指取得法官资格，具有审判职称（审判员或助理审判员）的案件承办人。主审法官责任制是指法律赋予主审法官在审判案件中的特定职权，并由主审法官对案件审判结果承担相应责任的审判制度。过去，强调审判权是由法院行使，审判工作贯彻民主集中制的原则，从而推定为法院办案，法院承担责任。但当发生错案，追究承办人时，大家互相推责任，责任始终落不到个人身上。长此以往，审判工作中有法不依、执法不严、玩忽职守的现象就会蔓延，形成恶性循环。这种状况与审判机关的职能是不相符合的，与法官的职业道德也是相悖的。为加强法官的事业心和责任心，使“人民法院独立行使审判权”具体化、规范化，保障法官依法独立行使审判权的制度，并对法官队伍实行公平竞争、优胜劣汰的科学管理和激励机制。现在改革的思路是：对于一般的案件由主审法官独立审判，本人负责，既审又判，承担责任；对于经过审判委员会讨论决定的重大、疑难案件，造成冤、错案件的，由导致错误决定的人员承担责任。
四、法院设置和法院体制改革的构想——科学合理地配置司法资源
（一）改革法院设置的构想
法院设置的初步设想是：全国设最高法院；按我国的六个大行政区（东北、华北、华东、中南、西南、西北）设置最高法院的分院；各省、自治区、直辖市仍然设置高级法院；各省、自治区根据当地的经济、人口以及案件多少的状况，设置若干个地方法院，而不必与地、州、市相对应，如云南可以设置滇东北、滇西、滇南、滇中四个地方法院；各县（县级市、县级区）设置基层法院。这样，全国法院的设置是四级，即最高法院（含分院）、高级法院、地方法院、基层法院，预计将更加有利于实行四级三审终审制，上诉到最高法院的案件由分院审理。同时使法院真正成为国家设在地方的法院，而不是“地方的法院”。
（二）法院人事管理制度和经费供给制度改革
1.法院的人事权由上一级人大来任免和管理，院长由上一级人大任免，副院长、庭长、审判员由上一级人大常委会任免；最高人民法院的院长仍由全国人大选举产生，副院长、庭长、审判员仍由全国人大常委会任免。
2.法院的经费统一由中央财政列支，并由最高人民法院统一管理，逐级核拨到下一级法院。建立以纵向管理为主的人事管理制度和经费供给制度，以确保人民法院依法独立行使审判权。
五，认真实施并完善法官回避制度
法官回避制度是保障司法公正的有力措施之一。法官回避，包括公务回避、任职回避和地区回避（即籍贯回避）。
第一，法官的公务回避，是指法官对与本人有特定关系的案件，可能影响案件公正处理的，本人不得参与办理。公务回避是对法官执行公务行为上的限制，其目的在于排除各种不利于案件公正处理的因素，以利于诉讼的正常进行，保证案件能够得到公正地处理，以维护当事人的合法权益，解除当事人的疑虑，做到严肃执法。
第二，法官的任职回避，是指法官基于有一定血缘、亲属关系而不得在一定的岗位上任职的一种限制性的制度。
第三，法官的地区回避，又称为籍贯回避，是指对具有特定职务的法官不得在原籍任职的限制。地区回避制度，目前立法尚未作出规定。建立法官的籍贯回避制度很有必要。
六、正确对待媒体网络舆情
党的十七大提出：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；保障民众的知情权、表达权、参与权、监督权。而互联网的不断发展普及，为公众提供了知情权、表达权、参与权、监督权的空间。2003年发生的孙志刚事件，由于受害者孙志刚身亡，因而产生极大影响。许多媒体和网络详细报道了这一事件，并曝光了许多同一性质的案件，在社会上掀起了对收容遣送制度的大讨论。在媒体网络舆情的推动下，国务院及时出台了城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法。2003年6月20日，由中华人民共和国国务院总理温家宝签署了第381号国务院令，正式公布了经国务院第12次常务会议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，并于2003年8月1日起施行。1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。很显然，孙志刚事件经过媒体、网络的报道，公众的参与、监督，不仅推动了中国的人权保障，而且推进了中国法治的进程。
（一）把握中国的基本国情
作为中国的法官，必须掌握中国的基本国情、社情、民情，这样才能够使我们纵观全局，持中守正，不偏不倚，作出正确的判断，实现法律效果和社会效果的统一。脱离中国的基本国情，违背公众的主流正义价值观作出的裁判无从体现法律效果和社会效果的统一，经不起历史和法律的检验。
（二）关注公众的主流正义价值观——借鉴英美法系的陪审团制度
司法裁判应当顺应民意而且应当是最广泛的民意。英美法系是通过陪审团制度让普通民众参与审判。陪审团成员是通过电脑随机抽取的，他们是凭据原始生态的正义价值理念来作出判断——认定事实，确认罪与非罪。
对于社会广泛关注的重大、疑难、复杂的案件，人民法院可以借鉴英美法系的观念，主动召开座谈会——征求人大代表、政协委员、人民陪审员的意见，甚至直接听取民众的意见，然后进行筛选，吸取精华，弃之糟粕；笔者相信一定能够从这些广泛的意见中寻找到真知灼见，用于拓宽我们的办案思路，从而为案件的实体处理提供最佳方案。
（三）坚守法律底线——坚持正当法律程序
兼听则明，偏信则暗；听取社会各界的意见不等于放弃法官的职责，放弃法律；而是为了让法官更加准确地认定事实，正确地适用法律。在任何情况下都不能突破法律底线，要坚持正当的法律程序。既不能故步自封，也不能随波逐流、人云亦云。特别作为人民法院新闻发言人，在回答媒体的问题时，一是要把握在第一时间作出情况通报；二是要坦诚，不要遮遮掩掩；三是忌用那些山寨语言，避免说些无原则的话；应当从事实、法律、程序、实体四个方面来进行阐述说明，尽量使用法言法语。
提升人民法院的司法公信力，不仅仅是人民法院的事，还需要全社会的努力。只有民众的文明程度提高了，全社会的诚信度提高了，人民法院的法官素养提高了，依法治国的方略落实到位了，各级领导干部高度重视法治建设了，这才是司法公信力真正提升之时。
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