赴新加坡学习考察报告

2021-02-15
  赴新加坡学习考察报告
  
  一、考察学习情况
  
  考察组一行6人先后对新加坡重建局、大巴窑社区和南非的约翰内斯堡、开普敦等地进行了为期8天的考察学习。考察学习期间,一是与当地有关部门和业主进行了交流,听取了新加坡国际合作促进会、南非开普敦城市公园社区服务部的情况介绍,探讨了城镇化进程中城市规划、建设和管理的具体做法。二是实地参观了新加坡市区重建局的规划展和旧城改造项目,拜访了约翰内斯堡的中国商会,观摩了开普敦城郊养殖项目和生态旅游业发展项目。
  
  (一)新加坡城镇化发展情况
  
  新加坡建国于1965年,国土面积713.4平方公里、人口518万,是世界上最大的电脑硬盘驱动器制造基地、海洋钻井平台制造基地,第二大集装箱码头,第三大炼油中心,第四大乙烯生产中心、外汇交易中心,第五大生命科技制造中心和五大金融中心之一,第六大游戏动漫产业中心和六大会展中心之一。2012年,新加坡人均GDP为52051美元,居亚洲第一、世界前三名。新加坡明媚的阳光、蓝色的海洋、翠绿的青山、品位规模的城市绿化,鳞次栉比的高楼大厦,多姿多彩的建筑风格,井井有条的城市秩序,和谐共融的社会管理,令人惊叹。新加坡城市建设的具体做法是--
  
  1、规划为先,突出“四性”。新加坡政府十分重视城市发展规划的编制。立国初聘请国际知名专家,用四年时间高起点、高质量的编制整个新加坡全国的概念性发展规划,以此为总纲制定城市总体规划,城市分区规划和控制性详规,为未来30-50年城市空间布局、交通网络、产业发展等提供战略指导。新加坡城市规划包括概念规划、总体规划、项目发展管制3个层次:概念规划主要是根据国家发展长期愿景,明确未来城市发展的方向以及土地利用的长期策略,为产业分布、市区中心和卫星城体系设置以及交通设置提供指导;总体规划主要是根据概念规划的宏观架构和策略,为每个地段或区域制订总规划图或详规图;项目发展管制是对发展项目的具体管理,通过招标的方式公开出售各类用途的规划土地,主要包括土地的分割、改变土地使用目的、土地工程、增加更改产业和建造、更改、铲除建筑物等,如出现不同项目间用地的矛盾,则负责调整解决。新加坡注重城市规划的科学性、前瞻性、透明性和权威性。1975年建设的樟宜国际机场,已成为国际航空枢纽,是全球第19、亚洲第5繁忙的机场,成为亚太地区最大的转口港,至今保持着国际机场的领先地位,全年起降航班3.1万多次,运送游客5000多万人,就是规划坚持“四性”的真实写照。
  
  2、建设为重,关注质量。新加坡城市建设立足于追求精品、经典、完美的理念。严格按照城市规划、总体设计、建筑设计、景观设计的步骤进行,建立了从规划设计、施工组织到质量保证一整套的管理体系,使每幢建筑从设计到施工,都按照精品、经典去打造。新加坡的城市建设突出理性、安全、友善。建筑注重和谐性,将每个建筑都作为一件精品来打造,每个建筑都处处体现了对自然的保护和对人的关怀。建设注重配套性,将建设用地的15%用于道路建设,把管线系统与道路工程同规划、同建设、一次到位,避免重复开挖和对城市交通的负面影响。上世纪六十年代,新加坡大力种植行道树,建设公园,为市民提供开放空间。七十年代制定道路绿化规划,加强环境绿化中彩色植物的应用,强调特殊空间(灯柱、人行过街天桥、挡土墙等)的绿化,绿地中增加休闲娱乐设施,新开发区植树造林。八十年代提出种植果树,引进色彩鲜艳、香气浓郁的植物种类,增设专门休闲设施。九十年代提出建设生态平衡公园,发展各种各样的主题公园,引入刺激性强的娱乐设施,建设连接各公园的廊道系统,种植人行道遮荫树,减少维护费用,增加机械化操作。仅四十多年的努力,花园城市蓝天碧海绿树的公园城市展现在世人面前。莱佛士大厦(由美籍华人建筑师贝聿铭设计,被誉为现代建筑的最后大师,曾获普贤利兹克建筑奖)、金融大厦等标志性建筑群体起到了重音和强调符的作用,使整个城市建筑群形成有机整体,通过丰富的天际线和竖向轮廓,给人错落有致的感觉。使人感受到新加坡的城市仍是紧紧围绕花园城市这一目标在建设,速度与质量并重。
  
  3、管理为上,职责明确。“花园城市”利益于新加坡的城市管理。这项工作主要是由国家发展部下设的公园及康乐局和市镇理事会以及环境部下的环境卫生局三个部门负责。环境卫生局和公园及康乐局属于政府公共部门,环境卫生局负责城市中的公共卫生,公园及康乐局负责城市的园林绿化管理。市镇理事会是新加坡城市管理的主体,负责城市管理中绝大多数的日常管理工作。新加坡有16个市镇理事会,每个市镇理事会负责对其所管辖的市镇进行物质环境的管理。此外,新加坡15个涉及城市管理的部门和32个法定专业委员会,按照城市管理的内容各负其责;设立了“花园城市行动委员会”,负责拟定政策、综合协调有关城市园林绿化建设及管理。
  
  (二)南非的基本情况
  
  南非成立于1994年,面积121.9万平方公里、人口5059万,素有“彩虹之国”和“宝石之国”之誉,是非洲“首富”。南非的自然资源十分丰富,金融、法律体系比较完善,通讯、交通、能源等基础设施良好。矿业、制造业、农业和服务业是经济四大支柱,深井采矿等技术居于世界领先地位。南非1996年推出增长、就业和再分配三大计划,推进私有化,削减财政赤字,增加劳动力就业,引导中小企业发展。2006年实施南非加速和共享增长倡议,加大政府干预经济力度,加强基础设施建设、实行行业优先发展战略、加强教育和人力资源培训,促进就业和减贫。2010年,南非加入金砖国家,提出新增长路线发展战略,出台《10年国家发展规划》,将就业置于经济发展的中心位置,计划2030年优先发展基础设施、农业、矿业、绿色经济、制造业、旅游及服务业等6个重点领域,创造500万个就业岗位,将失业率从目前的`25%降至15%,重点解决社会贫困、失业及贫富差距问题。2012年南非GDP为4057亿美元、人均收入8018美元。南非因拥有丰富并稀有的矿产资源已步入了中等发达国家行列。南非基础设施建设领先于经济增长,其高速公路建设领先于多数发达国家,20世纪80年代一度仅次于美国、德国居世界第三;南非各个城市的市政、城乡路网等基础设施建设,简单实用。南非被称为“非洲经济巨人”,其经济特点有两:一是外向型经济,利用外资、开辟外需。因低人权优势,国家可以随意圈占黑人的土地,得以大量占地用于修建基础设施。南非一直是周边各国莫桑比克、马拉维、斯威士兰、莱索托、津巴布韦等国大量黑人劳工的打工地。二是国有经济比重奇高。公营部门仍占全国固定资产的58%。南非原是英国人的殖民地(独立后是作为英联邦成员),当地布尔人主导政治,英裔白人主导经济。南非城镇化发展得益于殖民地时期奠定的基础和当今的外向型经济,城市规划、建设和管理仍采用英国的方式方法(后文不再提及)。
  
  二、新加坡城镇化发展给我们的启示
  
  这次考察学习时间虽只有8天,但我们所到之处感悟良多:印象深刻、思维震撼,视野开阔、增长见识。总的来说:不虚此行、学有所获。
  
  (一)科学规划城市贵在准确定位、刚性执行
  
  新加坡城市概念性规划1967年由国际知名专家历时4年帮助制订,为城市空间布局、产业发展提供战略指导。各类规划都充分体现先进的理念,较好运用区域生态经济、城市意象等规划理论,实现城市特色的塑造,禁止各类开发行为。城市定位后,再合理布局居民住宅区、高科技研发中心和无污染的轻型工业。以新加坡的商业网点发展规划为例,该规划共分5级,中央商务区、区域商务中心、小型商务中心、边缘商务中心以及邻里商务中心,分布在各住宅区内。五级商业中心都有明确的功能定位,对网点的选址、布局、规模具体到卖何类商品均有细则规定,新增商业设施不能影响己有商业设施的经营。新加坡的商务、商业设施虽十分集中,车辆川流不息,但秩序井井有条。
  
  新加坡城市规划不仅具有前瞻性,执行起来更注重刚性。凡是经过法定程序批准,不得随意修改。新加坡直接管到基层的具体事务很少,而对城市规划则特别强调高度集中统一,做到了规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋。规划调整采用稳定概念性规划、定期调整总体规划的策略。执行规划,不得走展。
  
  (二)严格管理城市贵在健全法规、执法到位
  
  新加坡城市管理是建立在以人为本、服务在先基础上的依法办事。他们将城市管理中涉及到的方方面面都以法律法规的形式固定下来,建立了一整套完整、完善、完备的法律法规,基本上做到“无事不立法”,确保城市管理有详尽具体、可供执行的法律依据。法律面前人人平等,法律之内人人自由,法律之外没有特权,法律之上没有权威。新加坡城市管理的法规一多二操作性强三处罚重。城管法规多达400多种,城管执法每项工作不仅有法可依,而且法规具有标准细、要求严、惩罚重、可操作性强,没有任何回旋余地的特点。例如:随地吐痰最高罚款1000新元,在电梯里抽烟罚款500新元,在公共汽车里抽烟罚款1000新元,上公共厕所后不冲水罚款500新元,过马路闯红灯罚款200新元等等。在执法方面,严格严厉,铁面无私。新加坡城管法律设计了两套处罚方式:罚款或按劳改法令坐牢。你有钱嚣张,罚你到破产;你有权有势,罚你缴款又坐牢。新加坡至今保留着鞭刑,鞭鞭见血,让违法者留下终生耻辱的印记。对乱扔垃圾者,除处以罚款外,还责令他们穿上特制服装,不仅被曝光,还要罚扫街。随手乱扔垃圾一扔就扔掉你1/4左右的月薪,抽一根烟就可能抽掉半个月的薪水,一次处罚就会让你终生不忘。目的就在于让人自觉遵守城管法规,并逐步形成一种习惯和氛围。
  
  (三)全力建设城市贵在全民参与、众志成城
  
  在新加坡,市民是推动城市发展的真正主人。新加坡城市规划既是理性推进的过程,也是让民众参与的过程。在规划的制订和实施中,政府注重增强各个环节的透明度,鼓励公众参与,通过各种形式向公众征求意见;规划部门常常深入民间,召开交流会议,听取群众呼声;城建局定期收集专业团体、企业和开发商的意见;规划工作做到集思广益、以民为本,公开的规划过程使市民对规划和执行政策的公平性确立信心。规划确定后,面向全国进行公开,任何人(包括新加坡居民和外国游客)都可以随时查阅城市规划。在城市绿化方面,市民更是不可替代的主力军。新加坡成立了由总理直接领导的花园城市行动委员会,发动市民参与道路绿化带、小区绿地和开放空间等各类绿地建设,绿地率达到46.5%。在推进垂直绿化、室内绿化、广场绿化、街道绿化时,市民踊跃参与,齐心协力实现了见缝插绿、土不露天,形成了点、线、面相结合的网络化空间布局。新加坡政府鼓励私人发展阳台绿化和屋顶花园,向在高楼楼顶建造花园的开发商颁发城市花园奖,放宽对阳台空间的限制,使屋主创造空中花园。政府和市民共同营造了美好的花园城市。
  
  新加坡政府经常在机关、学校、社区开展以“遵守法律、遵守公德,爱护公物、为社会做贡献,为国家增光彩”等为主要内容的教育活动,倡导清洁、绿化美化家园的行为。先后开展了“反吐痰运动”、“取缔乱抛垃圾运动”、“保持新加坡清洁”和“防止污化运动”等几十项次全国性的社会教育运动,树立和强化国民的爱国爱家意识,自觉配合政府,履行主人翁职责,齐心协力管理城市,共同维护和分享城市建设成果。
  
  (四)建设品位城市贵在夯实基础、创新模式
  
  新加坡的基础设施设备齐全、配套、完善。以交通为例,地铁、轻轨、普通公路和城市快速路,完整、方式多、覆盖广、快捷高效的四级交通体系,交通顺畅程度世界第三。运量大的地铁系统穿梭于主要卫星城与中心区之间,每天运送客流量100万人次以上。轻轨有效扩大地铁的服务范围,高效而无噪声污染。公共汽车是公交系统中服务范围最广的部分,200余条线路和3000余辆公共汽车覆盖了全国的每个街区,公交出行分担率高达70%,是全世界少有的。从住宅区入口步行5分钟可达公交站,步行10分钟可达地铁站。为实现人车分流,各交通节点上几乎都建有过街天桥,既保证行人过街安全舒适,又加快车流的速度。
  
  新加坡的管理层出不穷。大街小巷、公共车站、码头、天桥、地下通道,到处干干净净,很难少到暴露垃圾和环卫工人,这得益于他们创新的“空地一体化”的环卫管理模式:道路清扫保洁实行机械化,机械无法清扫的地方人工清扫。注清洁卫生不仅局限于地面,还包括建筑物外墙清洗、粉刷等立面卫生。超一流的城市环境,吸引全球战略投资者和国外消费者。2012年,到新加坡的游客达1800万人。
  
  三、增强信心,加快“重庆品位小城”打造步伐
  
  “他山之石,可以攻玉”,“洋为中用”,见贤思齐。新加坡、南非之行,使我们更坚定了打造“重庆品位小城”的信心和决心。为此,我们建议--
  
  (一)明确职责调动积极性。要进一步调整和优化各职能部门的职责权限,按照权随事转的原则,以责定权,将城市规划、建设和管理的各项权限进一步细分到单位、部门,确保职能清晰不交叉,事事有人管。规划部门要发挥专业技术人员作用,让规划跟土地“谈恋爱”,把土地当成活的东西,节约集约利用土地。在县城的空间结构上,要采取多中心组团式开发模式,把人口和城市建筑有机分散到中心城区和各乡镇之中。在居住和产业空间布局上,要采取高层高密度的组屋居住小区开发模式和集约式的产业园区模式,统筹建设居民小区,有效节约土地资源。强化社区配套,规划建设购物、银行、学校、商店、娱乐场所、图书馆、邮政、诊疗所、安老院、体育场馆、公园等,满足基本生活需求。
  
  (二)着力提升管理水平。要制定城镇管理的各项规章制度并严格执行,以法的公平、公正来约束各种有损城市建设管理的行为,真正做到城市管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。进一步加强对城市管理执法队伍的教育培训,提高执法水平。积极运用网络、报纸、城市广告牌、城市广告电子屏等手段定期发布各类关于加强城市管理的规章制度,曝光各种有损城市形象的行为,弘扬各类积极参与城市管理,保护和改善家园环境的行为,从正反两个方面强化对群众的教育。
  
  (三)严格依法办事。我们要以方便群众、贴近民生作为城市规划和建设的出发点,合理布局城市基础设施,弥补历史欠账,满足市民需求。要用法制规范城管执法。新加坡的经验告诉我们,城市文明的建立和维护与从严管理、从严执法是分不开的。和谐社会不是一团和气、消极忍耐,和谐是目的,而不是手段,要通过严格的执法和管理来约束、制裁违法行为,促使人们养成遵纪守法的习惯,达到和谐的目的。要构建完善高效的城管法规体系,明确处罚标准,实现有法可依、有法能依,提升城管执法的执行力;要建立公开透明公正的执法程序,规范执法行为,保证管理相对人的合法权益;要坚持疏堵结合,真正关注管理相对人的实际困难,帮助他们排忧解难;要拓展执法思路,积极引入司法手段,提升城管执法的强制性和执行力,严厉打击违法违章行为,起到惩一儆百的作用,以矫枉过正的手段强迫市民维护环境。在严格执法中,领导带着做表率,很刹说情风。
  
  (四)争取民众广泛参与。政府要争取民众的广泛参与支持、配合协助。要广泛宣传城管法规,宣传城市管理对营造良好市容环境、提高人民群众生活质量的重要意义,引导群众了解城管法规、支持城市管理,做城市环境的维护者。宣传城管知识,曝光不文明行为,唱响和谐城管主旋律,实现管与理的良性互动。要进一步加强对城市管理执法队伍的教育培训,提高执法水平。要从孩子抓起,通过丰富多彩的方式教育中小学生树立爱国爱家爱护环境的意识。在全县范围内不定期地组织开展以“遵守法律、遵守公德,爱护环境、为城市建设做贡献”为主题的各类大型活动,最大限度动员全民积极投身城市管理,积极塑造市民参与城市管理的主人翁精神。
  
  (五)开展各种创建活动。要在全县范围内经常在机关、学校、社区开展以“遵守法律、遵守公德,爱护公物、为社会做贡献,为国家增光彩”等为主要内容的群众性活动活动,诸如“领导干部周末义务执法活动”、“反随地吐痰运动”、“严查重处乱抛垃圾行动”、“保持小街背巷清洁活动”和“彻底整治乱穿红绿灯行动”等全县性的社会教育运动,强化忠县人爱忠县的观念,自觉配合政府,履行主人翁职责,齐心协力将城市管理工作做好,共同维护和分享“品位小城”建设成果。

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