村民自治的现状分析

2008-12-14

村民自治在中国农村的实施已经产生了轰动效应,短短十余年来,它不仅吸引了中国人的视线,而且也在一定程度上引起了国际上的关注;它不仅吸引了新闻媒体的注意力,而且也掀起了学术界的研究热潮。那么作为一种全新的农村社区制度,村民自治在我国实践十年来的实际运行状况到底如何呢?它存在哪些困难和问题,我们又应该如何认识和评价村民自治的成效和意义呢?本文就试图对于这些人们最关心的村民自治的一般问题作一简要分析。
一、村民自治运行的实际状况
村民自治在我国农村推行10余年来取得了很大的进展,到现在几乎所有的农村都建立了村民自治组织,各地都在进行村民自治的广泛宣传和深一步的探索发展。但是迄今为止,到底有多少农村的村民自治已经达到了《村民委员会组织法》中所规定的那种应然的状态呢?从有关专家学者和政府部门所作的调查来看,我国村民自治的实际运行距离我们所期望的标准还有很大的差距。尽管统计数字存在着较大的差距,但是基本结论都是一致的,那就是真正达到《村民委员会组织法》所规定村民自治的要求的农村仍然占少数。对于村民自治的实际运行状况,有以下几种代表性的分类:
1.张厚安的三分法
对于我国农村村民自治的实际运行状况,华中师范大学农村问题研究中心张厚安教授等人于90年代初从村治的角度提出了“三种类型”说。张厚安认为中国村民自治的现状可以分为三大类型:第一是自治型的村。指强化自治功能,贯彻《村民委员会组织法》较好的村。这类村为数不多,大约占全国总数的25%。第二类是行政型的村。指强化行政功能,同时建立村公所的村治。这类村大约占全国村庄总数的10%。第三类是混合型的村,指在形式上虽贯彻了《村民委员会组织法》,成立了村民自治组织——村民委员会,但是其性质和运行方式未能摆脱传统模式。一般而论,是表象自治化,实质行政化,或兼有自治型和行政型的特点。这类村大量存在于全国各地,大约占全国总数的65%。
2.欧博文的四模型说
美国俄亥俄州立大学政治学系的欧博文(KevinJ.O'Brien)教授从村民参与和完成国家任务两个向度,将村民委员会和相关组织分为二种类型的四种理论模型:一类是达标的示范村。即达到国家民政部关于村民自治示范村标准,《村民委员会组织法》贯彻较好,村民自治的自身状况和客观效果较为理想。另一类是《村民委员会组织法》实施不完善的村。这类村又分为三种类型:(1)瘫痪村。村民委员会处于瘫痪状态。村民的制度化参与和国家任务完成均不理想。(2)专制村。村民的参与程度低,但完成乡政府任务较好,村组织高度行政化。(3)失控村。村民参与程度较高,完成国家任务不好,带有某种“独立王国”倾向。

3.徐勇的两分法
华中师范大学农村问题研究中心的徐勇教授,在他专门研究村民自治的著作《中国农村村民自治》中从村民自身状况与客观效果相统一的标准,将村民自治的实际运行状况分为规范型和非规范型两大类。
规范型是指《村民委员会组织法》等有关法律制度得到有效贯彻执行,村民自治的运作符合村民自治示范村的标准。在规范型的村,村民参与程度高,制度健全,组织功能强,经济和社会不断发展,村民自治与国家行政管理有效衔接。确定规范型村的主要依据是国家民政部制定的村民自治示范村标准。自1990年国家民政部发布《关于在全国农村开展村民自治活动的通知》以后,在政府推动和村民自我创造的双重行为下,全国出现了一批规范型的村。这些村主要是各地的村民自治示范村,其数量不是太多。
非规范型是指《村民委员会组织法》在形式上得以实行,但在实际上没有得到有效贯彻执行,村民自治的运作没有达到村民自治示范村的标准。根据国家有关部门的计划目标,到2000年,争取使全国15%左右的村成为村民自治示范村,即达到村民自治运作的规范性标准。这就意味着,在现阶段,尽管《村民委员会组织法》作为国家法律已在全国普遍实行,全国农村都已建立了村民委员会,但是大多数村的村民自治尚未达到一定标准,处于非规范运作状态。这一类型的情况较为复杂,主要有以下两种类型:
一是行政化的村,这类村在形式上建立了村民委员会这一群众性自治组织,但村的治理基本上沿袭着传统的行政命令管理模式。在相当一部分的村,村民自治尚停留在一般法律制度层面,人民公社时期遗留下来的行政化管理模式居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60%以上。行政化村的主要特点表现在两个关系方面:一是乡与村的关系。在行政化的村,乡和村的关系依然沿袭着人民公社时期的公社与大队间的命令-服从关系模式,村民委员会只是乡(镇)政府的下属机构,缺乏相对独立性,难以发挥其应有的自治功能。二是村民委员会与村民群众的关系。根据《村民委员会组织法》,村民委员会是村民群众性自治组织,村民群众是自治主体,村民委员会只是村民群众行使自治权的组织载体。但在行政化的村,村民委员会主要是乡(镇)政府的下属机构,村民群众难以通过村委会行使自治权,仍然居于传统的政治被动地位。
二是失控村,在这一类的村,由国家法律制度认可的村民委员会等正式基层组织不健全,或不能履行法律赋予的职责,村民自治处于放任状态,甚至扭曲变形。根据80年代后期的一项权威调查,当时全国有15%~20%的村,基层领导软弱涣散,不起作用,工作落后。1990年后,包括村民委员会在内的村级组织瘫痪、半瘫痪状况有所改变,但并不理想。据有关部门1994年统计,全国各省。市、自治区大都有3%~8%的村委会处于软弱涣散甚至瘫痪状态,广西,西藏、江西,新疆、浙江、安徽、四川、海南的比例更大,达到10%左右。农村基层组织软弱涣散和瘫痪的情况依然存在,严重地削弱了党和国家对农村的领导,已危及到农村的稳定与发展。
此外,其他专家学者的研究和调查也都证实,真正按照《村民委员会组织法》要求实行村民自治的农村只占一少部分,大概介于10-20之间,一般不会超过25。总之,我国农村的村民自治目前仍然处在一个从不规范走向规范的时期,在这个过程中还存在很多的困难和问题。
二、当前村民自治中存在的困难和问题
由上可知,从村民自治的实际运行状况来看,只有很少一部分农村从形式到内容都达到了《村民委员会组织法》的要求,绝大部分都是仅仅具有了一种形式,建立了村民委员会,但是村民自治并没有真正地发生。那么在当前我国农村的村民自治中究竟是哪些困难和问题羁绊着村民自治的实现呢?我认为以下几个方面是困扰当前我国村民自治的难点问题,它们也将会在今后继续影响我国农村村民自治的发展深化。
1.乡镇政府与村民委员会的关系问题
尽管对于乡镇政府与村民委员会的关系,《村民委员会组织法》作了专门的明确规定,指出乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项,村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在村民自治的实际运行过程中,乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态,在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。乡镇政府在表面上不干预村内的事务,可是仍然对村干部发号施令,甚至在村民自治已经推行了10余年的时候,有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会的干部,还有的乡镇领导对于村民自己推选的村委会候选人动用警力。不仅乡镇干部如此,就连村干部也认为“指导”就是“领导”,没有太大区别。
这其中最主要的原因还在于村民自治是一种全新的制度安排,在从来没有自治基础的中国农村,人们并没有真正理解它的精神实质。新中国成立以来对村一直实行行政控制的制度,尤其是人民公社时期对村一级的控制更加严密,在公社和大队之间是一种非常强的行政关系。而村民自治作为人民公社解体的替代制度,却要求在乡镇政府与村民委员会之间关系为指导与协助的关系,这使乡镇干部、村干部以及农民很难适应这种变化,真正领会村民自治所要求的乡镇政府与村委会之间关系的精神实质。其次,《村民委员会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定也过于简略,使文化水平相对不高的乡镇干部和农民难以有效地把握。如对于“指导”关系,由于汉语本身含义的丰富性,可能不同的人不就有不同的理解,不要说乡村干部和农民了,可能汉语专家也会犯难。
2.村级党组织与村民委员会的关系问题

在村民自治的实践中,村级党组织与村民委员会的关系是一个更为难以把握的问题。《村民委员会组织法》对此的规定是:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”可是什么是“发挥领导核心作用”呢?在现阶段,中国共产党无疑是我国各项事业的领导核心,党的领导通过政治领导、组织领导和思想领导体现出来。可是在村一级,党的领导核心作用如何体现呢?许多农村党支部书记就认为,坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导,那么党支部书记还是村里的一把手,村委会主任应该听党支部书记的。甚至在一次调查中,天津市某郊县的一个经济非常发达的村的党支部书记竟说,村民委员会是村党支部的一个下属机构。
我国农村很多地方的农村长期实行党支部“一元化”领导,现在这种惯性一直延续下来,大多数农村仍是党支部书记当家,甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作,有的甚至连财务批核权也都由村支书统揽起来。这些情况都造成了村委会与村党支部关系紧张,职责不清。如审批房基地这类问题,党支部认为,珍惜土地是国策,该由他们管;村委会则认为,建房属村镇规划,是村委会的职责范围,党支部不应干涉。
农村基层党组织和村民委员会之间的权限如何明确划分,才能既保证村民自治权得到实现、又能保证在农村坚持党的领导,是村民自治中必须要解决好的一个问题,否则它会一直困扰村民自治的进一步发展。
3.村委会自治职能与其它职能的关系问题
村民委员会作为农村基层群众性自治组织,其主要职能应该是自治职能,即村民自我管理、自我教育和自我服务,办理本村的公共事业和公益事业。当然,由于它还要协助乡镇政府完成一定的行政任务,因此也要履行一定的行政职能。但是在村民自治的运行中,村民委员会的自治职能却让位于行政职能和经济职能,使村民委员会的自治职能发生了异化。不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作,而没有精力去履行自己的自治职能,办理本村的公共事业和公益事业。除完成行政任务之外,还有一些村民委员会把自己的主要精力用于直接参与、从事经济活动。毫无疑问,发展本村的经济、管理村集体的资产是村民委员会的职责,也是村民委员会自治职能的组成部分,但是村民委员会直接参与、从事经济活动,则是重犯了类似于我国在计划经济体制下“政企不分”、“政府办经济”的错误。尽管村民委员会不是政府,但它是一个自治组织而不是一个经济组织,其主要职能是管理社区内的公共事务和公益事业,实际上主要是如何筹钱、如何花钱办事,而不应是如何挣钱。
明确村民委员会的主要职能,理顺村民委员会自治职能与其它职能之间的关系,也是村民委员会今后发展中要解决的一个问题。
4.自治权的异化问题
根据《村民委员会组织法》的精神,村民自治的自治权应该是由全体村民行使、为全体村民服务的。村民会议是村民自治的决策机构,而村民委员会是村民会议的执行机构,向村民会议负责并报告工作。也就是说,村民自治应是“村民”的自治而不应是“村民委员会”的自治。但是在实际运行中,由于村民委员会是村民行使自治权的自治组织,这就使得行使自治权的主体却往往演变成了村民委员会,而村民委员会的权力又往往集中于村委会主任一人手中,“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委会的权力,便为所欲为、为非作歹,不仅肆意加重农民负担、侵吞集体资产,而且还横行乡里、欺男霸女,成了为害村民的“村霸”。
村霸的产生绝对不是村民自治的初衷,那么村民自治为什么会产生出村霸来呢?我认为目前的《村民委员会组织法》在这个问题上至少存在着两个缺陷:一是对村民委员会成员的资格问题没有做出严格规定,二是对村民委员会的监督和制约缺乏严格规定。
《村民委员会组织法》第十二条规定,选举村民委员会时,凡是年满十八周岁的村民,只要没有被剥夺政治权利,都有选举权与被选举权。普遍而平等的选举权,是社会主义民主的特色和优越性;但是对于被选举权,也就是候选人的资格问题,如果没有相对严格的要求,恐怕社会主义民主是没有办法保证的。因为政府官员也好,自治组织的负责人也好,他们要行使的都是公共权力而不是个人权力,而行使公共权力的人则必须要有个人品行的保证的`,他们在个人品行方面应该优于其他人、或者至少不能低于平均水准。发达或较发达国家对于候选人资格通行的做法是,在法律上对候选人的财产状况、受教育水平、居住年限、年龄等方面做出比一般选民更高的资格要求,而在实际选举过程中,由于选民的相对成熟,个人品行不好的人作为候选人是很难被选民所接受的,因而实际也形成了对候选人资格的另外一重限制。而在我国目前农民政治素质普遍不高的情况下,如果法律上再没有对候选人资格的相对严格的规定,就很难保证不选举出一些村霸来当村委会的干部。到目前为止,我国只有为数不多的省市对于村民委员会侯选人的资格作出了相对严格的规定。福建省在全国较早地对村委会候选人资格作出了较为严格和具体的规定,1988年它在村委会换届选举时限定了七种人不得成为候选人:选举前三年内本人或直系亲属违反计划生育正在处理期限的;村主要干部、计划生育专职干部在任期内没有完成计划生育任务的;选举前三年内有经济问题已结案的;因经济或其他问题正在立案审查的;部门确定的帮教对象或治安重点人员;长期外出不能回村担任工作的;选举前三年内受劳教以上(包括免于诉讼)处分的等。1999年在正式的《村民委员会组织法》颁布后,广东省也首次对于村民委员会成员的资格问题做出了严格规定,因经济问题或其它问题受党纪政纪处分不满两年,或正被纪检、监察、司法机关立案侦查的,不宜提名为候选人,更不能进入村委会。尽管这些规定还是过于宽松、或是还有不合理之处,但是毕竟是有意识地迈出了第一步,这在这个问题上是一个可喜的开端。
关于对村委会成员的监督问题,《村民委员会组织法》把它主要诉诸于村民,主要通过村务公开以及村民会议对村委会成员的罢免权。这确实是村民自治的内涵以及民主的当然要求,但是在我国农民目前政治上还不很成熟的情况下,把对村委会的监督主要交给村民恐怕是要冒一定的风险的。并且,《村民委员会组织法》规定的村民对村民委员会的监督,从程序上讲也存在着一定的问题,因为不论是村民委员会向村民会议报告工作也好,还是罢免村委会成员也好,村民会议都是由村民委员会来召集的,这就增加了村民监督村民委员会的难度。
三、村民自治的成就和意义
村民自治在中国农村的实施,无疑具有不可估量的历史意义,正如张厚安教授和辛秋水教授所共同评价的那样:村民自治在中国的意义,无论人们怎样高估也不为过。回顾村民自治10余年的实践历程,我认为村民自治的成就和意义可以表现为以下几个方面:
第一,村民自治制度改变了数千年来农村地区的政治权力结构,权力运作的方向由过去的“自上而下”变成了“自下而上”。村干部不再由上级任命,而是要经过村民的选举产生;并且更重要的是,村干部是要对下向村民负责,而不再是对上向乡镇负责。这就是说,村一级的政治精英的政治权威不能再依靠自上而下的强制性的政府命令,而是必须要依靠政治生活最基层的村民的认可和同意。这在中国的基层社区制度中是一个亘古未见的根本性的变革,因而具有划时代的重大意义。
第二,村民自治的实践,不仅增强了农民的民主意识和政治参与热情,而且也提高了他们的政治认知和参政能力,使他们学习和掌握了政治生活的一些基本程序,促进了农村基层政治的制度化和法制化。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务,自己管理社区的事务和公益事业,并且明确规定了农民参与村民自治的权利、制度和程序,不仅把农民从传统的政治的受动者的角色推向了政治的主动者的地位,而且还把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者。尽管这个过程还没有完成,但是目前农民在参与村民自治的过程中,正在发生非常明显的积极变化。
第三,村民自治使广大农民对农村干部形成了有效的监督和制约,有助于提高农村干部的政治素质和业务素质,保证党和国家的方针政策在农村的贯彻实施。村民自治一方面把农民从政治受动者的角色推到了主动的政治参与者的地位,另一方面也赋予了农民对农村干部以普遍的监督权。农村基层干部因为人数众多、分布地域广袤,所以对于政府来说不仅监督成本很高,并且成效有限。村民自治把千千万万的农民都变成了无所不在的监督者,不仅节省了政府的监督成本,而且可以大大提高监督的成效。
第四,广大农民在村民自治的实践中,创造了许多民主的新形式,大大丰富了我国社会主义民主的实践和理论,并且已经引起了国内外各界的关注。如吉林省梨树县在选举村民委员会成员时采取的“海选”法,被国外学者看作是世界上的一种新的选举方式;山西省河曲县的“两票制”引起了国内政治学界的极大关注等。近年来,美国的卡特中心、国际共和研究所,以及加拿大、日本和欧洲一些国家的驻华使馆,都到中国农村观察过村民委员会的选举,福特基金会、亚洲基金会、联合国发展署和欧盟等国际组织花费了大量人力和财力,协助中国民政部把选举程序标准化,并对负责选举的地方官员进行培训。
总之,村民自治在中国农村的实施具有不可估量的历史意义,它是几千年来中国农村基层社区制度的一个根本性变革。但是我们也不可把村民自治的意义无限地上升,甚至直接上升到国家层次。如有些人认为,通过村民自治的实践,九亿农民必将成为一种无可抵挡的力量自下而上地重塑整个国家,村民自治是现阶段社会主义民主政治建设的起点和突破口之一,可以将社会主义民主进一步推向前进等。我认为,从长远来说村民自治对于国家层次的政治生活肯定会为一定的影响,但是这种影响不是直接的,并且需要很长的历史时期才能显示出来。这是因为:
第一,从农民、集体和国家关系的角度看,村民自治这种制度安排,主要是用于解决农民个人与个人之间、农民个人与村集体之间的关系,而不是着力调整对于农民来说最重要的一对关系——农民与国家(政府)的关系。从一定的意义上讲,村民自治的功能只不过是让农民更好地服从国家对全民整体利益所作的安排,同时又为农民改善其在基层和社区社会政治生活中的处境留有余地。
第二,民主,包括“国家形态的民主”和“非国家形态的民主”两部分,其中“国家形态的民主”在现实政治中的地位和作用更为重要一些。村民自治的制度,在村民自治活动中所体现出的民主精神,包括国家决心推进社会主义民主的愿望和农民积极参与的态度,都无疑属于民主的范畴,但它显然是一种“非国家形态的民主”,是一种社区民主,不能与一般意义上的民主建设划等号。要推进中国的民主建设,关键还是要在涉及国家形态民主的各个环节上下功夫,也只有国家形态的民主方面的一些关键环节才能起到牵一发而动全身的突破口作用。
第三,作为一种社区民主,不同于选民通过直接参加的县乡人民代表选举,以及通过更高层次上的人民代表间接选举,对地方政府事务和整个国家经济、政治和社会生活的参与和监督。简单地说,它作为一种“法内自治”的机制,其本身的基本职能决定了它只能管它自己的事。长远来说,社区民主必将会对国家层次的政治生活产生影响,但是在一定时期内,社区民主的发展并不一定能对国家层次民主的发展产生明显的作用。

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