对重大政策项目开展社会稳定风险评估

2011-03-07
  对重大政策项目开展社会稳定风险评估
  
  童星,南京大学社会风险和公共危机管理研究中心主任、政府管理学院教授、博士生导师
  
  作为迎接广州亚运会的一项惠民举措,广州市政府决定2010年11月全市公交地铁交通均免费开放,然而11月1日实施当天,全市公交地铁就不堪重负,原本得到实惠的广大市民也怨声载道:在勉强坚持了5天之后,这项惠民举措不得不叫停。近些年来随着城市化进程的不断深入,诸如垃圾处理厂、核电厂、精神病院、传染病防治中心、殡仪馆、城市流浪人员救助中心等设施陆续兴建,这些设施虽然为城市发展所必需,却因其给附近的民众带来“负外部性”影响,引发了诸多群体性抗争。至于众所周知的“强制拆迁”引发的社会矛盾和社会冲突,更有愈演愈烈之势。这就引出了关于社会稳定的风险评估问题。
  
  公共政策与建设项目评价标准的更新
  
  高风险社会已经改变了公共政策与建设项目的评价标准。如果说以前的政策和项目的评价标准是“成本一收益”之比的话,那么现在及以后的政策和项目的评价标准将是“收益一风险”之比。风险文化崛起的总体后果是“风险语义正逐渐盖过经济语义”。风险感知的增强使得风险的接受变得不再理所当然,能否接受风险取决于人们对风险的认知和态度,这使得任何公共政策和建设项目都表现为关于风险的不同认知达成一致后的产物。因此,没有最好的公共政策和建设项目,只有可以接受的公共政策和建设项目,或者说最多的利益相关群体可接受的公共政策和建设项目才是好政策、好项目。在这个意义上,未来整个公共政策和建设项目的导向都应是面向社会风险的。市场化改革只是“工具理性”,只有防范公共风险,避免公共危机,才是改革所追求的价值。
  
  依这种角度来看,从“科学发展观”到“以人为本”理念与“和谐社会”目标的提出,无一不是面向高风险社会的政策转向。可是近些年来,我们在政策的制定和建设项目的实施过程中,仍然十分依赖于专家话语和科技理性,不顾民众对风险的可接受性而强制推行,引发社会不满,其中典型的表现便是各地屡禁不止的“强制拆迁”,对于推行“强制拆迁”的地方政府而言,他们衡量政策好坏的标准仍然停留在“成本一收益”的比较,而有意或无意地忽视了“强制拆迁”政策所带来的风险即被拆迁家庭的生活风险乃至政府的.合法性危机。就风险的可接受性而言,在我国当前的众多社会风险中,“社会不公”是最不可接受的。因此,对于现阶段的任何公共政策而言,最大的风险就是社会不公,它足以抵消实行该政策后可能的任何收益。按照这一观点,曾经的“允许和鼓励一部分人、一部分地区先富起来”的做法现已不合时宜;曾经的“集中优质教育资源,办好一批重点学校”的政策现已不应继续。
  
  上述城市某些基础设施因其对周围居民有“负外部性”而导致群体性抗争,实际上面临的是“邻避性”问题。所谓“邻避”,英文简称作NIMBY,即“不要在我家后院”:有时也被表述为LULU.即“地方上排斥的土地使用”。我们可以将邻避型设施分为污染类、风向集聚类、污名化类、心理不悦类四类设施。当这些公共服务设施的影响达到一定程度或人们认知程度提升时,容易造成当地民众的抗拒心态与反对行动。相应地,邻避型群体性事件也可分为污染类、风向集聚类、污名化类、心理不悦类四个亚类型。在邻避风险治理中,要注重培育政府部门的风险治理意识,将第三部门纳入到风险治理中来,并不断重视以风险沟通为核心的风险确认、风险评估、决策执行、决策评估等风险管理的各个环节;在邻避事件管理中,应在加强对触发事件管理的同时,综合运用补偿机制、风险消减机制、公民参与机制等,使邻避型群体性事件能够得到有效解决。
  
  合理选择重大政策和建设项目,推进和完善社会稳定风险评估
  
  在当前的高风险社会,几乎不存在公共政策以外的政策,所有的政策都有可能带来公共性后果。一直以来,第一部门和第三部门是公共政策的产出主体,而第二部门是私人领域政策的产出主体。现在由于社会系统各领域之间的交互性增强,私人领域的政策也应强调公共责任。近些年来,由于企业缺乏社会责任而造成公共性不良后果的事件比比皆是,如果我们仅将目光集中于传统公共部门即政府和第三部门的政策输出,可能无法缓解突发事件的严峻态势。因此,将私人领域的风险政策纳入公共政策的框架,有助于全面、有效地应对风险,提高风险管理的效率。
  
  既然公共政策的边界已由传统的政府部门和第三部门扩展到企业,公共政策的评价标准已由“成本一收益”分析转变为“收益一风险”分析,这就意味着凡是政府、第三部门乃至企业有重大的政策决策出台,都应对其所带来的社会稳定风险进行评估。考虑到公共政策面广量大,加上我国社会仍是典型的政府主导型社会,可以先从一些政府做出的对社会公众影响面广、影响力大的公共政策和建设项目开始做起。据悉,四川省遂宁市和上海市等已经先行探索。但是从全国而言,由于公共政策与重大建设项目的社会稳定风险评估尚处于试点、探索阶段,还有不少有待完善与提升之处,主要包括四点:
  
  1.社会稳定风险评估应为决策的“重要依据”和“必要环节”
  
  从决策与风险评估的时序来看,目前一般都是重大政策和建设项目的决策在前,然后再进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估,极少是先进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估,然后再进行决策。也就是说,一般都是把风险评估当作决策以后补充进行的一个程序“走一走”,至多是“认认真真”地“走程序”,而极少把风险评估当作相关政策和建设项目决策前的“依据”,遑论“重要依据”了。如此看来,试点中的社会稳定风险评估,充其量还只能算是“略占地位”,而非具有“战略地位”。此外,如果在社会稳定风险评估中的确发现有可能出现很大的风险,就应当明确提出改变或取消决策、终止或取消重大项目;对于上级做出的决策,也应当勇于向上级建议暂缓实施或改变决策。我们努力的目标应当是:明确提出在社会稳定风险评估提交以后再做决策的要求,使得社会稳定风险评估真正成为童大政策和建设项目进行决策的“重要依据”和“必要环节”。
  
  2.社会稳定风险评估的主体宜为“第三方”
  
  从学理上分析,不难得出社会稳定风险评估的主体不宜是制定重大决策的部门和承办重大建设项目的单位,而应是具有相对独立性的第三方。同一个部门既负责重大政策决策的出台又负责评估和判定这一政策是否会影响社会稳定,或是同一个单位既负责承办建设项目又负责评估和判定这一建设项目是否会影响社会稳定,可以预期的是,最后风险评估的结果往往是肯定而非否定的。这样的风险评估就成了“做形式”、“走程序”,甚至出现控制论中所说的“正反馈”,即评估方输出的反馈信息进一步强化了决策方的指令信息,决策方和评估方同方向地施力,导致无法提前预知,甚至有可能强化政策决策和建设项目所带来的重大社会稳定风险。鉴于许多事业单位及其主管部门都受到“政事不分”的质疑和要求“管办分离”的压力的教训,现在试点和推进重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估时,就应强调并坚持进行风险评估的主体的独立性和超脱性,从一开始就贯彻“管办分离”,避免制造新的“政事不分”、日后再增加“管办分离”的麻烦,
  
  3.社会稳定风险评估不能照搬企业风险管理评估的方法
  
  诚然,我们可以借鉴企业进行风险评估的一系列方法,因为目前企业的风险评估方法相对成熟,经验也相对丰富.然而,企业都是以利润最大化为其宗旨,它们的风险评估考虑的主要是自身经济利益方面的损失和不确定性:即使涉及到非经济利益的风险,其目的也往往是担心由此失去了以往的“客户”。而公共政策的风险评估主要是考虑社会稳定和民众拥护方面的风险,或是担忧侵犯了民众的利益而失去民心和政府的公信力。由于进行风险评估的目的不同,所以社会稳定风险评估不可完全照搬企业风险管理评估方法。值得指出的是:我们应当认真借鉴发达市场经济和健全法治国家所采取的一系列方法,包括舆情民意调查、听证会、相关利益群体协商、充分利用各类媒体特别是互联网作为载体等:
  
  4.应加强对社会稳定风险评估主体和决策主体的问责
  
  为了保证重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估“不走过场”,必须重视社会稳定风险评估领域的问责制、这种问责应当建立在明确决策与评估的职责划分的基础上。凡是风险评估没有发现问题,待重大政策决策和建设项目执行以后导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的,进行社会稳定风险评估的主体及其责任人应当被追究责任;凡是风险评估发现并如实提出了问题,却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的,则应加大力度追究决策者的责任,并对进行社会稳定风险评估的主体予以表彰和奖励。
  
  

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