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民办中小学:问题与对策

2008-08-07

<!--StartFragment-->民办中小学:问题与对策 王定华 国家教委基础教育司      近年来,我国民办普通中小学教育迅速发展,从以前几乎一片空白变成了教育上的一个热点。本文就我国 民办普通中小学教育的一些基本问题,结合笔者从事这方面管理工作的实际,谈谈个人的认识。      一、民办中小学的现状。      (一)民办教育的发展符合国家和社会的要求。      我国处于社会主义初级阶段,承担着世界最大规模的教育任务。市场经济体制的建立,使我国经济飞速发 展,人民生活水平迅速提高,同时一部分人先富起来了。这一国情要求改变过去由政府包揽的办学体制,逐步 建立起以政府办学为主、社会各界共同办学的新体制,以适应社会对教育的多种需求。在这种形势下,近年来 我国民办教育发展很快,1996—1997学年我国有民办中小学2920所。其中,小学1453所,中 学1467所。但是,与实际需要及中小学总数相比,民办中小学教育还显得十分薄弱。目前民办中小学仅占 全国中小学总数(72.75万所)的0.4%;在民办中小学就读的学生84.8万人,也只占全国中小学 生总数(19432.2万人)的0.4%。就全国而言,目前民办学校不是太多了,而是还不能满足社会需 要,尚待适度发展。      对于依法举办的民办学校,政府一直是提倡和支持的。我国《宪法》规定:“国家鼓励集体经济组织、国 家企事业组织和其他社会力量依照法律举办各种教育事业。”党的十四大提出“鼓励多渠道、多形式社会集资 办学和民间办学”。《中国教育改革和发展纲要》提出:“国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓 励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”1994年党中央、国务院召开的全国教育工作会议重申了对 于民办教育的这十六字方针。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定:“国家鼓励企业事业组织、 社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”国家教委1996年印发的《全国教育 事业“九五”计划和2010年发展规划》预计:“到2010年,基本形成以政府办学为主,社会各界共同 参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局。”1997年国家教委在《关于规范义务教育阶段办 学行为的若干原则意见》中提出:“要采取有力措施,有计划地办好一批民办中小学,以满足社会择校的需求 。”目前,国家正加紧制定《社会力量办学条例》和《民办教育法》,旨在对社会力量办学包括民办中小学教 育予以鼓励支持,保障其合法权益,并加以规范和引导。全国很多地方对民办中小学校也采取了这样那样的鼓 励措施。例如,上海市教委提出要在办学资格上保证民办学校与公立学校具有平等的法律地位,在招生、评优 、学籍管理、参加会议、参阅文件、教学活动、师资培训、党团建设、社团组织等方面与公立学校一视同仁。      民办中小学教育的发展,有利于调动社会团体和公民个人办学的积极性,增加教育投入。1996年沈阳 市小学升初中人数纯增1万多人,按需要应建10所学校,每所需投入1千万元,共需1亿元。但市财政拿不 出这些钱,而当年民办中小学基建投入达1亿元,在全市57所民办学校就读的学生达到1万多人。可见,民 办学校客观上减轻了财政负担,分担了公立学校的生源压力,对当地“普九”工作起到了一定的促进作用。民 间举办普通中小学打破了长期以来政府包办教育的格局,满足了社会不同家庭对教育的多方面需求。可以说, 民办中小学教育已成为我国基础教育事业的一个有机组成部分,它所形成的办学特点和办学机制,为深化教育 改革提供了新的思路。      (二)多数民办学校重视德育工作。      多数地方的民办中小学重视贯彻国家的教育方针,尤其重视德育。它们除重视思想品德课教学外,一般都 设立有比较健全的团队组织,经常开展生动活泼、健康有益的活动。例如,通过每周规范化的升旗仪式,进行 爱国主义教育;通过向“希望工程”捐款,培养勤俭节约的精神、团结友爱的思想;通过组织军训,教学生自 己的事自己做,并培养团结紧张、严肃活泼的作风。沈阳博文小学依据《小学管理规程》提出“三全”,即全 面贯彻方针,全面提高素质,面向全体学生;同时注重教会学生如何“做人”:寄宿不寄生,独生又独立,成 才更成人。有的学校给每班一亩劳动实验田,要求学生自己耕种,树立劳动观点,锻炼劳动能力。有的学校还 注意对教师进行思想工作,通过学校党支部与上级党组织保持密切联系,及时传达党的文件,要求教师满腔热 情地关心学生,决不允许以任何理由体罚学生。      (三)各地对民办教育逐步加强了管理。      首先,各地逐渐严格了对民办中小学的审批,明确规定民办中小学应具备必要的校舍及教学设施、稳定的 经费来源、合格的教师队伍等办学条件。对于依照国家法律和一定程序成立的民办学校,政府在征地、税收等 多方面给予充分的优惠和大力的扶持。其次,各地逐步建立了民办中小学管理机构,聘用专职人员,在有关业 务处室的指导下,开展民办中小学的协调、联络及日常管理工作。第三,对民办学校进行督导评估,根据普及 九年义务教育评估验收的办法,结合当地民办中小学的实际,对学校管理、教师队伍、办学条件、教育教学、 财务管理等,进行了全面评估检查。现在,很多地方还遵照1996年国家教委《关于加强社会力量办学管理 工作的通知》,建立了办学许可证制度。每年根据规章对民办学校的办学许可证进行一次检查,对于背离教育 方针及教育行政部门要求的学校,不再颁发新的许可证,停止其招生。第四,结合工作需要,北京、上海、黑 龙江、山西、四川以及广州、济南、福州、青岛、哈尔滨等地积极研究问题,探索民办教育规律,不失时机地 推出本地民办教育的管理条例。第五,定期举办由教育行政部门和全体民办中小学校长参加的工作会议或研讨 班,学习法规,研究文件;总结经验,交流信息;发现问题,及时整改。      综上所述,我国民办学校是在政府管理和支持下运转的,多数民办中小学能够坚持正确的方向,是社会主 义教育的有机组成部分。在民办学校工作的广大教师也是辛勤的园丁。但是,民办中小学也存在一些问题,例 如一些民办学校的招生广告带有自吹之词或商业气息:某市对民办中小学评估结果尚未揭晓,就有学校打出“ 评估验收全市第一”的招牌;一些学校开“空头支票”,许诺孩子将达到这样那样过高的发展指标。还有的学 校以组织中小学生出国“留学”为招牌,招徕生源。      二、关于民办中小学的经济问题。      (一)不以营利为目的。      《教育法》第二十五条明确规定:“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”李岚 清同志也明确指示:“教育事业历来都不能以营利为目的,对那些以办教育为名而牟取高利者尤不能容忍。” 国家教委《关于民办学校向社会筹集资金问题的通知》中规定:学校不得以营利为目的,也不得通过办学为企 业或其他部门集资或变相集资;民办学校依法收取的教育费用和收集的资金应当全部用于学校的建设和发展。 对此,有的同志认为,在社会主义初级阶段,人的思想不可能达到大公无私的.境界,待学校达到预定的规模后 ,国家应允许投资人谋求一定的回报,即允许办学人适当赚点钱,不然就没积极性了。笔者认为,不以营利为 目的并不是不可以有盈余,关键是这些盈余不能以红利的形式分配给办学出资人,而应用于改善办学条件。就 是说,出资人不能只图赚钱,如果说有所图的话,那就是,办学提高了个人及企业的知名度和信誉,有助于他 们在别的方面营利。事实上,创办民办学校的企业家更注重的是塑造企业形象,办学成功后,企业所获得的知 名度,往往是广告无法比拟的。办学出资人的意图多在于以企养教,以企促教,最终达到企教并举。目前,一 些地方的民办学校收费偏高,中等收入家庭难以问津,学校自身发展亦受到影响。以后这些学校应设法压低收 费,面向更广泛的少年儿童,从而获得持久发展的生命力。      (二)关于储备金问题。      近几年,在一些地方出现了少数靠收取高额学费或高额储备金运转的民办中小学校。这类学校一般是由企 业参与办学,企业代表是学校董事会的主要成员,学校的资金管理和运作一般按企业经营方式运行。招生时, 由学校与家长签订教育储备金合同。据了解,这类民办学校在收取10万元至30万元的储备金后,用于办学 的只是储备金的部分利息或本金的一定比例。这类学校是否利用储备金营利,需要深入调查和审计。另外,万 一学校因故停办,办学者很难一下子退还巨额本金,从而影响社会稳定。高额收费或收取高额储备金的唯一依 据是“按办学成本收费”,而“办学成本”在不同条件的学校中有不同的计算口径和折旧方法,如何核定,需 要研究。目前,在坚持学校教育不能以营利为目的的前提下,可在现有学校的范围内继续试验,不宜扩大。已 建立教育储备金的,要加强管理,妥善使用。      (三)关于校产归属问题。      有的同志认为,谁投资,谁受益,学校的资产应归投资人所有,校产不应改变教育的性质,但投资人可以 转让给亲友继续办教育,如果政府在学校征地等方面给予了优惠,那么政府也是投资人,对校产可以有一定的 支配权。也有的同志认为,无论谁,对教育的投入都不能要求回报,一旦学校停办,所有校产一律交公。笔者 认为,学校教育具有公益性,不是投资方式,必须符合国家和社会的公共利益。民办学校财产具有独立性,无 论举办人出多少钱办学,一旦学校设立,学校财产与个人资产分离,创办者或办学者不得随意抽回或处置。在 学校存续期间,校产归学校所有,学校依法享有管理权、使用权,但不得转让或用于担保。如果学校停办,需 依法进行财产清算。由于学校资金及财产来源复杂,清算工作应由民办学校校董会、教育行政部门、财务、审 计部门联合参加,逐步清理。原则上可返还投资人所投入的资产,以体现国家对投资办学的鼓励,增值部分交 由当地教育行政部门接管,继续用于教育事业。      三、关于民办学校校长、师资和教育教学问题。      民办学校是法人,校董会是决策机构而不是另一个法人,法人代表可以是校长也可以是董事长。校长可在 校董会的领导下,独立行使职权,全面负责学校的行政及教育教学工作,包括教师聘用、教学改革、日常管理 等,但学校的工资来源、教师编制、后勤保障等方面的事宜,校长一人恐难胜任,必须有校董会的参与。个别 人认为,谁出钱谁就是老板,校长和教师一样,都是打工的,重要事情就是出资人说了算。这种观点是错误的 。还有,董事长及其家庭成员干预校长工作的事在一些学校存在,而他们一般并不熟悉教学和管理。这种家族 式的管理对学校的发展是不利的。      民办学校教师来源复杂、情况各异,公立学校教师常有无序进入或离开民办学校的现象,造成一定的问题 。在民办学校,校方与教师之间缺乏合法协议,学校、教师的权利和义务没有书面规定;教师们很少有“主人 翁”感,反倒像是“打工仔”;有的学校对教师的待遇承诺得多,落实得少,如医疗保险多未兑现。为解除民 办学校教师的后顾之忧,沈阳、武汉、温州等地成立了教师交流中心,对于本人愿意、所在公立学校同意、民 办学校接纳的原公立学校教师,“交流中心”可以存放其档案,并可连续计算工龄,参加职称评定:另可存放 愿去民办学校工作的应届大学毕业生档案,承认其教师资格,受到广泛欢迎。但就全国来说,民办学校的师资 来源渠道仍然不畅,常常依靠聘用公立学校退休教师来支撑。从外地招聘的教师,其公职身份、户口关系、职 称评定较难办理。      质量是民办学校的生命。全国多数民办学校坚持执行国家的课程计划,非常注重教学质量。它们首先按国 家的课程计划,开齐、开足规定科目,然后利用师资及寄宿优势加强特色课程,如外语、计算机、活动课程, 有的学校还增开艺术、武术。由于班额一般较小,教师便于因材施教,加强个别辅导。武汉高龙学校、沈阳博 文学校以教育专家为旗子、特级教师为龙头、中年教师为骨干、青年教师为主体,积极开展教学研究,努力实 施素质教育。但是,某些民办中小学不切实际地强化教学,有的按考试成绩分快慢班,有的按学生的学习成绩 给班主任和任课教师发奖金。可以说,学生课业负担过重的问题,在民办中小学一定程度地存在着。      四、关于依托公立学校办“民办学校”的问题。      近两年来,一些大中城市依托公立学校的“民办学校”多了起来,引起人们广泛的关注。依托公立学校办 民办学校,主要出于两种考虑:一是缓解择校的压力;二是筹措一些办学经费。依托型的民办学校情况不一, 比较普遍的情况如下:      从管理方式上看,依托型“民办学校”设有校务委员会,成员包括当地教育部门负责人、公立学校校长、 “民办学校”校长、副校长,赞助单位代表或专家代表。其中,“民办学校”的校长,有的是它所依托的公立 学校刚退休的校长,有的是公立学校现任副校长;赞助单位代表一般是该“民办学校”吸纳资金企业的负责人 。有的“民办学校”没有吸纳企业资金,而是聘请教育专家或社会名人担任校务委员会的成员。“民办学校” 校务委员会主任一般由当地教育部门的负责同志兼任,或由公立学校的校长兼任。      从经费使用上看,依托型“民办学校”的经费是独立核算,享用公立学校的资源。小学、初中阶段分别收 学杂费1万至数万元,其中10—15%交教育部门,用以资助薄弱学校建设;另有30—40%交给所依托 的公立学校,作为使用公立学校设施的租金,及任课教师的补偿。      从教师构成来看,这些学校的教师约60%是它所依托的公立学校的任课教师,30%是受聘的各校退休 教师,10%是专职中青年教师。      从校舍场地来看,80%的依托型“民办学校”附设在公立学校的校园内。为避免“校中校”之嫌,一部 分“民办学校”竖起了棚栏,大部分发放了有别于所依托的公立学校的校服,全部的“民办学校”另起了校名 。当然,也有20%的“民办学校”,或者是某公立学校的分校独立出来,或者由薄弱学校转化而来,或者是 新建校,从而有了自己独立的校园。      这类依托型“民办学校”分散了所依托的公立学校教师的精力,造成国有资产某种程度的流失,同时还在 客观上刺激了择校的心态,使一些本来放弃择校要求的家长重新产生了择校的想法。结果,被录取的学生只是 报名学生的一小部分,大部分学生及家长仍不能如愿。可见,公立学校创办“民办学校”,无法根本解决问题 ,大力加强薄弱学校建设,帮助其在师资、经费、管理等方面尽快改变面貌,方为治本之策。对这种以“民办 ”称谓的“校中校”、“校内班”,且高额收费,应予以清理,中小学不搞“一校两制”。对有一定独立性的 依托型“民办学校”,要依照社会力量办学法规进行规范,使其与原公办学校彻底分离,独立办学,具有独立 法人、独立校舍、独立核算,并逐步具备独立校园,最终成为真正的民办学校,不具备民办学校办学条件的, 应予取缔。      五、民办教育的问题需要进一步研究和规范。      建立以政府办学为主,社会广泛参与的中小学办学格局是一项长期的任务,有赖于各地提高认识,统筹规 划,依照《教育法》《义务教育法》和《纲要》,从本地实际出发,在试点的基础上,有计划、有秩序地逐步 推进。在市场经济体制建立过程中,办好基础教育特别是义务教育仍是政府行为,既不能把义务教育推向市场 ,也不能把实施义务教育的主要责任推给社会。现在要增强对民办学校管理的紧迫感,从管理观念、管理方式 、管理内容上全面转为依法治教。要加强对民办学校的宣传、理论研究和培训工作,树立一些正面典型。当前 ,应做好以下几个方面的工作:      首先,在学校设置上,坚持标准,把好审批关。对新办学校,要严格审查办学思想以国家教育方针为宗旨 ,执行国家规定的课程计划;学校领导班子由懂教育的内行组成;办学条件上有合适的校舍和必要的设备;办 学资金有保障;教师队伍的数量、学历、职称、来源等基本合理。总之,今后要避免再出现无经费来源、无自 建校舍、无自用设备的民办学校。      其次,加强督导评估和审计,切实把好办学质量关。利用现有法律、法规及学校既定计划,教育行政部门 和督导部门要及时地对民办学校的办学情况及经费使用情况,作出公正客观的评价,并公布评估结果,以帮助 民办学校总结经验,改进不足,提高质量,真正让家长满意,让社会放心。对违背国家教育方针和教育规律办 学的及以营利为目的、办学效果很差、群众反映强烈的,要依法查处。同时,要充分顾及民办学校办学主体的 独立性,学校管理的自主性,学校财产的公益性,社会效果的长效性,对民办学校自身的运转及管理不要干预 过多、统得太死      


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