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关于实行中小学校长负责制的调查与研究
遵照党的十六大关于进一步加强基层党组织建设的要求，在中共上海市黄浦区教育党工委的组织和指导下，我们课题组采取面上自查、问卷调查、个别访谈、座谈交流以及专题研讨等形式，分别对全区 78 所学校贯彻落实校长负责制的现状进行调研。拟通过本次调研，全面了解各校贯彻实施校长负责制的情况，以总结经验、找出差距、制定对策，推进基层学校领导体制和管理机制的不断完善。
一、现状与评价
现行的中小学校长负责制从 20 世纪 80 年代进行试点到 90 年代正式实施，经历了一个实践－认识－再实践－再认识的过程。近 4 年多来，按照修订的校长负责制四个配套文件的精神，我区各基层学校认真学习，积极贯彻，全面实施，稳步推进，把贯彻落实校长负责制作为学校内部管理体制改革的根本要求和有效途径。实践证明，这一带有全局性、战略性的重大问题的落实，直接关系到学校领导体制的完善和依法治校运行机制的建立。
我们从问卷调查中了解到，我区在贯彻落实中高度重视和比较重视的学校占 96.5 ％。各基层学校通过多种途径，包括支委会、校务会、行政会、教代会、党员组织生活以及工会干部会、全体教师大会等不同形式组织学习宣传，其覆盖率达 100 ％。调查显示， “ 法德并举，民主理校 ” 已成为绝大多数校长办学的宗旨。 84 ％以上的党支部书记认为，党组织的政治核心作用主要应体现在保证监督党的方针政策和国家法律法规的贯彻执行以及参与学校重大问题决策这两件大事上， 71 ％的工会主席反映平时党政工领导主动与教代会代表进行沟通。这表明我区各校的管理模式与格局已经形成，目前总的运作比较正常，并已取得初步成效。这主要是因为比较好地处理了以下三个方面的关系：
1 ．正确处理 “1+3” 的关系
校长负责制并非只是三句话（即 “ 三个板块 ” ），还有一个大前提，就是在上级党组织和教育行政部门的领导下来实施校长负责制。我区注重局级层面上的管理，既放权给基层，让校长有一定的办学自主权，同时又进行宏观上的指导和监管。在落实 “ 三个板块 ” 职责分工中，突出党组织的主导作用、校长的关键作用以及教代会的保证作用，并从两个方面着手：（ 1 ）充分发挥组织的功能。对基层学校从阶段性过程管理和督查到年终办学水平的考核和评估，从抓干部中心组的学习教育到政风行风建设，从工会教代会的民主评议干部到干部正常交流和结构调整，进一步加强了组织领导，充分发挥 “ 三个板块 ” 各自的作用。（ 2 ）不断促进个体素质的优化。通过举办支部书记岗位实务培训、党政干部 “ 解放思想，推进黄浦教育新一轮发展 ” 专题学习班、党政干部学习贯彻 “ 三个代表 ” 重要思想学习班以及工会干部培训班等途径，进一步提高党政工干部的个体素质和管理水平。目前我区在实施校长负责制中，校长对教育教学和行政管理全面负责的态势已充分凸现出来，且在工作中的民主意识和大局观念进一步得到增强。
2 ．正确处理行使权力与制度监督的关系
由于校长比较多地是靠权力因素进行管理的，这种权力需要有一定的制度和机制作保证。我们在调查中发现，有 50 ％以上的人认为班子建设首先要解决制度和机制问题。目前几乎所有基层单位都把建章立制放在突出位置，相继建立健全了一系列工作规程和管理制度，特别是在重大问题决策、领导班子建设、民主管理、民主监督等方面，有些学校还拟订了重大问题的决策程序，并写进了学校章程，作为学校的根本制度来执行。有些学校详细梳理了工作条线，制定了比较全面的规章制度，并汇编成册，加以落实。还有不少学校在班子建设、教师队伍建设以及党组织政治核心作用的发挥等方面积累了一些成功的经验，已形成良性运行机制。
3 ．正确处理中心与核心的关系
在贯彻实施校长负责制中，对前面所说的 “ 三个板块 ” ，即 “ 三驾马车 ” 如何发挥作用的问题，我们已形成这样的共识，即校长是贯彻实施的重点和关键，因而也就成为行政管理指挥的中心，而并非 “ 三驾马车 ” 并驾齐驱，不分主次。同时党组织的政治核心作用是不可淡化和削弱的，因为中心离不开核心，否则就会失去支撑而影响整体合力的发挥。
中心与核心的另一层意思是党组织要动员、组织一切力量，使各部门和组织紧紧围绕中心任务而展开工作。区教育党工委和教育局明确要求各基层组织要为建设黄浦教育 “ 精、特、优 ” 的大目标、大中心而发挥应有作用。我们在调查中发现绝大多数学校都能较好地协调好党政关系，绝大多数党政工负责人认为校长和书记既是中心与核心的关系，又是一种互补关系。我们还了解到在日常管理中，校长主动与书记通气商量的占 63.1% ，除此则通过支委会、行政会或书记主动向校长了解情况等途径来沟通。这说明校长的民主意识比以前增强了。目前我区各基层党组织都确立了 “ 围绕中心抓党建，抓好党建促中心 ” 的党建工作指导思想。有的支部还提出了新的工作思路和方法，即注重党建的内涵发展，使围绕中心向融入中心转变。
中小学校长负责制的贯彻实施是一项长期的系统工程，尽管已历经 10 多年的实践，取得了一些经验和体会，但面上的发展是不平衡的，在对一些问题的认识和具体做法上还存在差距，归纳起来，主要有以下四大问题：
1 ．对校长负责制的理解和认识问题
从问卷中可得知，对校长负责制的涵义在理解和认识上存在差异，书记层面总的比较好，但在校长和工会主席层面上比较模糊，具体反映在有 36.4% 的校长和 26% 的工会主席都认为校长负责制就是校长对学校工作全面负责。有些人简单地认为在学校中说到底还是校长说了算，校长是一把手，书记是二把手。有些人则凭借习惯、感觉、经验行事，对四个配套文件读得不深，领会不透，执行不力，在一些方面还存在偏差和误区。如对校长和书记角色认识的偏差、校长在全面负责中独断专行的管理倾向以及书记 “ 无所作为 ” 的心理障碍等都给校长负责制的贯彻实施造成一定的影响，带来了整体推进中的不平衡性。
2 ．决策问题
校长在学校教育教学和行政管理工作中应行使决策权，党组织则参与学校重大问题决策，这一认识和实践比较清楚了。但在如何决策、如何参与决策以及如何发挥保证监督作用等问题上认识和做法不够统一。从问卷调查中可以看出，决策上的规范性和科学性还比较欠缺，对重大问题决策的程序在操作上存在较明显的差异性，特别对涉及方向性、全局性、长期性的重大问题的决策把握得不够准确，对诸如招生工作、基建工作、财政预决算等方面问题，党组织参与比较少。在如何正确处理支委会、校务会、行政会、党政联席会、教代会等方面关系上，各单位在具体理解和操作上不太一样。需要有一个统一的、规范的、可操作性的程序和规则。
3 ．领导班子和干部队伍建设问题
干部的选拔、培养、任用应以谁为主，是书记还是校长，是支委会还是校务会，在具体操作时还不够清晰，这涉及以下几方面关系：
（ 1 ） “ 干部任用条例 ” 与校长负责制配套文件的一致性。
（ 2 ）党管干部与校长聘任的统一性。
（ 3 ）民主推荐与组织调任的协调性。
（ 4 ）学校推荐与上级审批的连续性。
（ 5 ）校长提名与党组织意见的同一性。
在党政一把手的选拔和配备上，由于客观条件的限制不能完全兼顾到干部职级、学校规模、年龄结构、能力素质、学科特长等要素，存在强校长、弱书记的现象，或是党政班子的协调性、平衡性、互补性方面还不够理想。有一些基层学校党政干部的个体素质还有待于提高，民主集中制意识还有待增强，个别单位还存在党政班子的不协调现象。
4 ．民主管理和民主监督问题
目前各学校在加强民主管理、民主监督方面已制定了相应的制度和措施，但对照文件精神，总的监督机制还不够完善，教代会代表主动参与学校管理和监督的意识还有待于增强。从问卷中了解到，教代会代表提案内容比较多地集中在重大改革措施、结构工资方案、教工福利等方面。综观我区贯彻实施校长负责制的实践，有必要进一步加强对各校的宏观管理和监督，各基层学校须进一步充实和完善内部管理监督机制，以保证学校依法办学的健康发展。
二、内涵与升华
1999 年 10 月，由上海市教育党委和市教委共同参与制定的《关于上海市中小学校实行校长负责制的若干意见》以及三个配套文件，全面深刻地阐述了校长负责制的本质、内涵以及实施主体各方的职责、任务、要求和实施办法等方面内容，构建了一个完整的管理体系。我们从调查中感觉到，通过自查、问卷到座谈、研讨、交流这一系列途径，调查对象包括其所在学校的有关人员对校长负责制内涵的认识和理解有了升华，正进入到一个新的认识境界。实践告诉我们，只有充分认识和理解校长负责制的内涵和实质，更进一步领会和掌握四个配套文件的主要精神和基本要求，我们才能全面贯彻实施并取得新的实效。
1 ．校长负责制是一个法规性的概念
随着我国法律的不断健全，教育立法也在不断完善之中。 1995 年制定的《中华人民共和国教育法》第 30 条规定： “ 学校的教学及其他行政管理，由校长负责。 ” 同时明确规定了校长作为学校法人代表的地位理应成为《教育法》所规定的学校依法享有的 9 类权利的主要法定行使者。这些规定给中小学校长负责制提供了法律依据。与此同时，国家在相关的行政法规中也对中小学校长负责制作了明确的定论。 1990 年代以来，我国政府、地方党组织及教育行政部门先后制定了一系列指导性和规范性文件，如《中国教育改革和发展纲要》、《全国中小学校长任职条件和岗位要求》、《上海市中小学校长工作暂行规定》、《关于上海市中小学校实行校长负责制的若干意见》等，都确定了校长负责制的根本方向，使中小学领导体制和管理体制纳入了法治化的轨道。
2 ．校长负责制是一种整体性、结构性的体制
根据上述文件的规定，关于校长负责制的本质和内涵可概括为四句话：上级领导是前提和条件，校长负责是关键，党支部是主导和核心，教代会是保证和监督。由此可以看出，校长负责制是一个完整的结构性概念，它由四部分组成，相互联系，相互协调，四位一体，缺一不可。一是首先要强调中小学校实行校长负责制，是在上级党组织和教育行政部门领导下这一大前提，即上级领导部门负有组织领导、管理监督的职能，要积极宣传，加强管理，总结经验，指导实践。二是校长负责制最主要的实施主体是校长，他作为学校的法人代表，对上对下负责，处于学校行政管理指挥的中心地位，是依法治校的组织者和主要责任人，必须依靠学校党组织和全体职工，树立民主管理、民主治校的意识，对学校的教育教学和行政管理工作全面负责。三是学校党组织应成为学习宣传、贯彻落实校长负责制的组织者，注意发挥好政治核心作用，具有特殊的不可替代主导地位，能起到上级党组织所不能起到的特殊作用。四是教代会作为实施校长负责制的主体之一，担负着民主管理、民主监督的职能，是校长负责制这一系统工程中不可忽视的重要力量，应在学校党组织的领导下起好保证监督作用。
3 ．校长负责制是学校管理体制的基本形式
中小学校长负责制是依法治校、以德立校的体制保证，在实践中显现了三大优点：（ 1 ）有利于校长对行政工作的全面负责。由于校长负责制是非领导制，这就避免了过去在党支部领导下的校长分工负责制所带来的 “ 两张皮 ” 的弊端，更有利于校长依法治校，管理到位。（ 2 ）有利于加强党对学校工作的领导。实行校长负责制的前提条件就是上级主管部门的领导，特别强调了上级党委的领导和学校党组织发挥政治核心作用这一思想政治的保证作用，更有利于坚持学校的社会主义办学方向。（ 3 ）有利于推进学校的民主政治建设。校长负责制四个配套文件对校长民主决策、党组织贯彻民主集中制以及教代会参与学校民主管理、民主监督等方面提出了明确的规定，倘若加之于校务公开、民主评议等政治文明建设的不断推进，则更有利于民主办学、依法治校。
4 ．校长负责制四个配套文件是学校内部管理的实施纲要
四个配套文件构建了学校内部管理体系，确立了学校整体管理的实施纲要和行动纲领，体现了全面性、指导性、发展性和可操作性。（ 1 ）四个配套文件内容全面、内涵丰富，具体规定了校长、党组织和教代会 “ 三个板块 ” 各自的职责、任务、要求、组织落实和实施办法等，具有统揽全局、协调各方之效能，其结构严密，内容完整，是一种很好的管理体制。（ 2 ）四个配套文件主题鲜明，要求明确，具有很强的指导性。对 “ 三个板块 ” 的要求，既有总则，又有细则，还有附则，条理清楚，一目了然，有助于实施主体各个方面的贯彻落实。（ 3 ）四个配套文件思想解放，实事求是，坚持与时俱进，明确提出用改革的精神研究新情况，解决新问题，树立创新意识，体现了时代性和发展性。（ 4 ）四个配套文件重点突出，详略分明，既是工作纲要，又是具体规则，比较贴近实际，较容易对照和落实，如决策程序、议事规则、校长、书记的任职条件、职责任务和教代会的职权等规定，都具有很强的针对性和可操作性。
三、发展与对策
校长负责制是一个整体性、结构性的管理体系，它的实施需要三大支撑点：一是团结协调的领导班子，二是和谐宽松的民主政治氛围，三是严格规范的制度保证。具体实践中拟抓住以下四个环节：
1 ．抓关键 ---- 加强干部队伍的思想作风建设
实施校长负责制，领导干部的个体素质至关重要。要把提高干部队伍素质作为领导班子建设的首要和长期任务，其中政治理论学习是思想建设的核心。进一步加强对干部理论学习的组织管理和教育指导，抓好干部中心组学习，健全和完善已有的领导干部述学、评学、考学制度。要注重提高领导干部的个体素质和增强班子整体合力的统一，特别要把提高党政一把手的个体素质作为工作重点来抓。在实际工作中，书记要成为贯彻民主集中制的模范。校长要增强民主意识，包括民主决策、民主管理、民主理财等。教代会要积极参与学校的民主管理和民主监督，其中关键是校长要有较强的民主意识，否则就会出现主观武断，甚至校长一人说了算的偏向。在干部培养方面，要建立干部导师制和协作块，进一步发挥经验丰富、有成就的优秀干部的传、帮、带作用，同时发挥教育党校、党建研究会、校长联谊会等组织的作用，努力培养一批一流的优秀干部。
2 ．抓基础 ---- 建立有效的监督保障体系
基层学校领导班子的监督管理应包括内部监督、外部监督和自我监督三个方面。作为区教育局这一层面责无旁贷地负有对基层单位的监督管理职能。在具体落实中应建立正确的导向机制和健全有效的管理机制，要定期对基层领导干部进行全面考核，协同区教育督导室有计划地深入基层进行调研、督导和评估，及时发现倾向性问题，及时提出建议和指导，并注意总结和推广班子建设中好的经验。在监督管理上应建立健全相关的法规和制度，如领导干部岗位责任制、考核评估制、领导干部个人重大事项报告制度、干部廉洁自律若干规定、上级领导巡视制度、调研制度、与基层干部谈心制度以及民主评议等制度。
区教育局要有针对性地平衡干部队伍，拟通过干部交流、轮岗锻炼、转岗换岗，特别是在有条件的情况下，使校长和书记互换岗位，这样做有利于领导班子建设，也给党政关系带来了新的平衡。校长要不断增强党的意识，认真接受党组织和教代会的监督，书记要紧紧贴近中心抓党建，支持和监督校长依法行使职权。
领导班子的内部监督，应根据党管干部的原则，由书记牵头严格监督，规范管理，有序操作，拟通过必要的教育和反思，不断提高领导干部的政治思想、业务能力等方面素质。同时要按照校长负责制四个配套文件的要求，建立健全内部监督机制，可进一步充实和完善已有的校务公开、民主决策、民主管理、民主评议、廉洁自律等监督制度。在建立监督保障体系中应注重领导干部个人的自我监督，自重、自省、自警、自励，警示自己，要进一步健全和落实具有可操作性的干部述学、评学、考学制度、民主听证会制度、民主生活会制度以及年终述职报告制等制度。
3 ．抓难点 ---- 完善权、责、利相统一的校长职级制
近几年来，随着校长职级制的建立，在一定程度上促进了领导班子和干部队伍建设，对校长（书记）综合能力和水平的评定提供了依据，同时也给教育主管部门在贯彻落实中带来了新的难题。目前校长职级制的具体贯彻和操作尚未形成权、责、利三者的协调统一。为此：（ 1 ）简政放权。根据《关于上海市中小学校实行校长负责制的若干意见》所提出的 “ 逐步扩大中小学校的办学自主权 ” 的规定，区教育行政部门多一点宏观调控，大胆地简政放权，让校长有较大的办学自主权，真正享有决策权、指挥权、用人权、财经权。要为校长创设一个宽松的工作环境，而不要直接插手学校的具体事务而干预学校的正常运作。这是实现 “ 两制 ” 统一的关键所在。（ 2 ）依法建制。在依法放权的条件下，要按照文件的规定，建立健全领导岗位责任制，要充分体现责任制线条清晰、职责分明、容易对照、具有可操作性的特点，切实保证在上级主管部门的领导下 “ 三个板块 ” 的协调运作。真正做到 “ 三个板块 ” 之间在职责上分，在目标上合；在工作上分，在思想上合；在制度上分，在关系上合；在作用上分，在机制上合，进而形成规范、高效、和谐、务实的管理体制。（ 3 ）待遇到位。在实施校长负责制和校长职级制以后，校长的责任增大了，应充分体现权、责、利的一致性。区教育局拟根据校长（书记）的职级高低和考核结果，划定相应的岗位职级工资和奖惩标准，提高广大校长（书记）待遇。上级有关领导部门应加强宏观调控，及时总结经验，对校长职级制的评定和运作尽快纳入正常化、制度化的轨道，充分调动广大校长（书记）办学的积极性和创造性。
4 ．抓落实 ---- 制定切实可行的 “ 贯彻实施细则 ”
要贯彻落实好校长负责制四个配套文件精神，关键靠两条：一是组织执行者，二是保障机制，这在前面已作说明。要落实和保证其贯彻实施，有必要制定切实可行的具体贯彻实施细则。
（ 1 ） “ 实施细则 ” 应反映校长负责制的本质和内涵，即前提 + 负责 + 主导 + 保证、四位一体化的结构性体制。只有充分认识理解其内涵，才能准确把握校长负责制的本质特征。
（ 2 ） “ 实施细则 ” 应体现实施主体各自的职责和任务。为便于记忆和操作，可进行必要的梳理，使 “ 三个板块 ” 职责清晰，任务明确，落实到位。
（ 3 ） “ 实施细则 ” 应确定校长、党组织和教代会三者的关系，明确他们各自的地位和作用，使之在贯彻落实中相互支持、相互配合、相互协调、相互统一。
（ 4 ） “ 实施细则 ” 应理顺学校重大问题和重要事项的决策程序和具体操作方法。要区分决策中一般问题、重要问题、重大问题以及涉及方向性、全局性、长期性的重大问题的界限，决策要始终贯彻民主性、自主性、发展性的原则。
（ 5 ） “ 实施细则 ” 应明确校长负责制的实施途径和监督保证机制。建立健全必要的管理制度、监督制度和运行机制，真正体现权利和义务、对上负责和对下负责、内部监督和外部监督的一致性。
（ 6 ） “ 实施细则 ” 应强调领导班子建设的重要性和均衡性。特别对校长和书记人员配备、基本条件和素质要有明确的要求，要注意党政班子的均衡性、协调性和互补性。
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