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我国石油企业垄断权利与义务的失衡问题探究

2006-11-24
  我国石油企业垄断权利与义务的失衡问题探究
  
  宋慈
  
  一、主要问题
  
  经济学领域成本弱增性理论认为,在整个有关产出范围内,即使没有规模经济的作用,即使平均成本曲线上升,但只要单个企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和,由单一企业垄断市场生产的社会成本仍然最小。具备这一秉性的行业就是自然垄断行业。即自然垄断的特点在于一个代表性企业成本函数的劣加性。1
  
  经济法学领域一般认为,自然垄断是由于特定行业的市场的自然条件或原因而产生的垄断经营,这些行业如果进行竞争,则可能导致社会资源的浪费或市场秩序的混乱。2 自然垄断行业的资金需求量较大、投入期长,一旦过度竞争可能造成社会资源的重大浪费。且这些行业往往关系到国计民生,为了保证社会秩序的稳定,应允许行业实施垄断。也就是说,自然垄断是因效率原因及秩序原因而被法律设置并保护的。被授予垄断权利的企业应以实现经济效率最大化和社会经济秩序稳定为其首要目标,其最终是要为广大消费者服务,为社会利益服务。
  
  但由于我国自然垄断企业产生背景的特殊性,使其在实践中存在比较突出的问题。西方国家市场经济的发展历经了几百年步入了成熟发展时期,各种生产要素都以市场为基础配置手段,价格、竞争和供求等市场机制发挥调节作用。再加上长期规制也使企业养成了比较好的公共素质,在这样的条件下,适当放松或取消规制,可以更加充分地发挥市场机制的作用。但我国正处于社会主义市场经济体制的建立和完善时期,计划经济的影响还存在,这就决定了我国自然垄断产业规制方式仍带有行政色彩。同时我国自然垄断产业的规制变迁还有我国的特殊局限。这种特殊局限主要体现在:自然垄断产业主要是国有企业垄断经营的产业,而产业主管部门和这些企业由于资产所有权的关系而具有利益关系。因此,我国自然垄断行业的权利义务关系更加复杂。3 实践中,这些企业并未能实现社会资源的最佳配置、实现规模经济。相反,这些行业依仗其垄断地位,实施垄断行为,使其资源配置效率十分低下,而员工报酬却高得惊人。由于缺乏竞争,这些企业任意进行经营活动,损害消费者利益,主要体现在以下几个方面:
  
  (一)油价跟涨快跟跌慢
  
  我国国内油价受国际油价控制,当纽约、新加坡、鹿特丹三地加权平均价上涨幅度超过8%,国家发改委会在三地加权价格的基础上加运费制定出国内成品油零售中准价,作为我国石油公司调价的依据。但是我们应当看到,我国石油企业实际上是自产原油的。国家统计局2008年8月透露,预计2008年全年,我国原油产量18960万吨,净进口量18020万吨,原油对外依存度将从上半年的48.3%进一步上升到48.7%。4 也就是说,50%多的原油的成本并不受国外油价的支配。但是我国油价随世界油价上涨而全面上涨,这必然导致这些垄断企业获得巨大的利润。然而当国际油价下跌时,我国油价却在相当长一段时间内居高不下。2008年10月以来国际原油价持续下跌,然而我国成品油价格12月底才在一片不满的声浪中开始下降。
  
  (二)买涨不买落
  
  我国的石油流通体制存在国际市场石油价格越高我们进口越多,价格下跌反而减少进口的怪现象。5
  
  (三)民营油企生存艰难
  
  2008年年初以来的一段时间,由于无法得到“两巨头”的足够供油,(民营油企老板)陈先生只好在油站外面高高地挂着“免供”牌—— 由于批零倒挂,无法正常对外供油,望见谅!6 民营油企普遍反映“命门”被卡、无油可卖、批零倒挂,导致大批企业被收购或倒闭。日前,中国商业联合会石油流通委员会对外表示,多家民营油企正酝酿对两大石油巨头提起“反垄断”诉讼。据了解,针对石油价格的这一反垄断调查申请,国家发改委价格监督司已予以受理。7
  
  (四)石油行业高福利
  
  去年(2006年)北京市职工年平均工资为36097元,全市达到这个平均数的职工人数比重为39.3%。石油和天然气开采业职工年平均工资超过10万元。
  
  二、原因分析
  
  笔者认为,造成上述问题的法律层面原因是:法律规范对我国石油垄断企业的权利与义务规定并不匹配,企业被政府授予垄断的特权但并未被强制承担相应的义务。
  
  现代法律规定权利要以权利与义务之间具有平衡行为原则。应当让当事人之间形成权利义务对应的关系,相互制约,违反规则者,承担相应的法律责任,以保障社会的正常发展。9 而我国石油垄断企业的权利义务配置并不符合这一原则。
  
  1994年3月年国务院批转国家计委、国家经贸委《关于改革原油、成品油流通体制的意见》,加强对原油、成品油生产、流通的宏观管理;1999年5月,由国家经贸委起草,国务院办公厅转发《关于清理整顿炼油厂和规范原油产品流通秩序的意见》之后,形成了今天的石油流通格局。石油垄断企业的主要权利包括:
  
  (一)国内油田原油垄断开采权。我国只授予了中石油、中石化、中海油、陕西延长油矿管理局四家单位具有原油开采权。
  
  (二)炼油、批发、零售业务权。中石油获得北方12省的油气资源和相应的勘探生产业务,同时获得这些省份的炼油、批发、零售业务。中石化则获得南方19省的生产、炼油、销售业务。中海油业务不变。其中,国务院规定除两大集团之外,不允许独立的成品油批发企业存在,国内各炼油厂生产的成品油全部交两大集团批发经营。同时,两大集团在零售业务中享有特权,各地新建的加油站,统一由中石油、中石化全资或控股建设。10 虽然2005年《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(下称“非公经济36条”)允许民营资本进入石油行业,但由于国有石油巨头在原油进口、开采、炼制、批发上的排他性,民营资本可经营范围相当狭窄。
  
  (三)中石油、中石化两大集团拥有对民营企业从事海外进口原油的配额发放权。
  
  (四)两大集团拥有石油的进出口经营权。
  
  然而,法律中针对这些权利的义务设置却少之又少,只有一些比较笼统的规定。如:2001年10月15日《国家计委关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价格的通知》中规定:“石油、石化集团公司要在国家规定的政策范围内,用好定价自主权,根据国际市场石油价格和国内供求情况的变化合理确定成品油具体零售价格。同时,石油、石化集团公司要加强价格自律,共同承担起维护市场秩序稳定的责任。”2002年2月27日《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》中规定:“石油集团、石化集团要根据本通知要求制定具体实施办法,严格按照国家政策规范经营,加强自律,有序竞争,并积极配合政府有关部门做好加油站整治工作。”这样的规定在实践操作中可说价值非常之低,而我国《反垄断法》中虽对垄断行为做出了规定,但其规定较为笼统,可能为石油垄断企业逃避义务,滥用权利、追逐利益提供了可乘之机。正是因为如此,才会导致我国石油企业为一己之私抬高油价,而出现油价“跟涨不跟跌”或“跟涨快、跟跌慢”和为了降低进口原油的竞争力而“买涨不买落”的现象。同时,垄断企业为了保护自己的垄断地位,排除竞争,而挤压民营企业的生存空间。通过这些行为,垄断企业获得了暴利,使得其职工的收入畸高,出现了高福利的局面。
  
  三、解决路径
  
  自然垄断行业在享有垄断特权的同时,要承担相应的公共服务义务。这样的权利义务配置才合乎逻辑,合乎法理。因此,解决这一问题的方法其实就是要使垄断企业的特权与义务相匹配。既然垄断企业拥有那么多垄断性的特权,那么其理应承担相应的义务。在我国已有法律规定基础上,还应进一步对其义务进行细化。具体而言:
  
  (一)微观层面
  
  1.垄断企业要保证所提供产品的质量。与一般企业不同,其缺少竞争对手而使其没有要不断提高产品质量的压力。而垄断企业的公共服务属性要求它提供服务要保证质量,不能因为成本等原因降低产品的品质。
  
  2.垄断企业要保证所提供产品的数量。这是指垄断企业要不分地域并且不间断地提供公共产品。不能因为地域偏远会提高成本等原因而不拓展业务,只要某地区需要,其就应当从事业务服务。同时,垄断企业也不能因为国际油价上升等利润空间缩小等原因拒绝向消费者提供服务。
  
  同时,垄断企业拥有排他的成品油批发经营权,因而其不得无正当理由拒绝向民营企业提供石油产品。向民营企业供油是其义务,不得拒绝交易在《反垄断法》中有相应的规定。
  
  3.垄断企业要以合理的价格提供产品。《反垄断法》规定:禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品……如前文所述垄断企业虽国际油价升高而全面提高国内油价就属于不合理的高价。虽然国务院的文件规定了按照纽约、新加坡、鹿特丹三地加权平均价确定我国油价,但其效力也不及《反垄断法》。按照反垄断法的原则规定,我国油价显然不应全面比照国际油价高价销售。
  
  还应注意,我国油价监管体制只集中于零售价格的指导。而石油产品的批发价格却由垄断企业自己确定。为了自身的利益扩大,两大集团很容易做高价,而出现“批零倒挂”现象。因此我国还要进一步完善油价监管体系,制定出一套针对批发价格指导的方案。扩展其义务,使企业制定批发价格也有章可循。
  
  4.对于垄断企业职工的高收入问题,笔者认为可以从两个方面的义务设置加以控制。
  
  (1)设置缴纳一定税或费的义务。中国对资源性产品特别是石油征收“暴利税”日前正式亮相。开始征收的石油特别收益金共分5级,征收比率最低为20%,当原油价格超过60美元/桶时,按最高比率40%征收。2007年前三季度征收金额达410亿元。但是,这种方式可能导致政府一面收取税费,调整行业收入不平衡现象;垄断企业一面抬高产品价格,回收自己缴纳税费方面的损失。最终使其缴纳的税费负担转嫁到消费者身上。
  
  (2)规定其各级职工必须遵守收入最高限额义务。在十一届全国人大常委会第六次会议第二次全体会议中,国家发改委副主任张茅在做国务院关于稳定物价工作的`报告时说,要加强工资分配的宏观管理。完善国有单位特别是垄断行业收入分配的激励约束机制。11 这一举措可以直接限制石油垄断企业职工的高福利、高工资,实现收入公平的结果。
  
  (二)宏观层面
  
  1. 应明确企业的“平抑油价、稳定市场”之义务。石油垄断企业之所以会获得自然垄断地位,其中重要的因素就是要稳定油价,防止石油产品这种重要物资的价格发生较大的动荡,而引起社会秩序的混乱,导致社会生活的不稳定,社会公共利益受损。“平抑油价、稳定市场”既是其特权所对应的义务,更是其经营的目标所在。因此,这一内容应当以宏观义务的形式规定在相应的法律规范之中。
  
  2.垄断企业不得阻碍民营石油企业进入市场。如果说,“非公经济36条”以及2007年1月1日起开始施行的《成品油市场管理办法》、《原油市场管理办法》已经为民营企业进入石油市场开辟了道路,为石油行业引入了竞争机制。那么,垄断企业就不得为阻碍着一进程进行的行为。在西方国家,比如美国拥有埃克森美孚、BP阿莫科、壳牌、雪佛龙德士古等跨国石油巨头;(www.fwsir.com)欧洲各国一般只有一两家一体化大型石油公司——挪威石油公司、法国道达尔石油公司、埃尔夫石油公司、意大利埃尼集团等。这些公司都具有垄断地位,但这些企业的地位都是市场形成的,且在这些大寡头之外,还有很多石油开发商。也就是说,别的企业也具有进入这一领域的权利。我国也应遵循这一原则为垄断企业设置不得干预其他企业进入市场的义务。
  
  四、平衡石油垄断企业权利义务的积极意义
  
  平衡石油垄断企业权利义务除可以是垄断企业受到相应的制约,缩小其利益空间,转变其作风。目前的垄断企业在利益的驱动下,强烈的要求不仅现在应该垄断,将来也应该垄断下去,垄断的范围不仅不应缩小,还应扩大。于是本该回归市场的部分不再具有自然垄断性的领域是去了应有的理性,不再遵循市场规律,继续垄断经营。而如果有立法者通过立法的方式限制了垄断利益主体的权利,我国自然垄断的发展就有望像其他国家那样走上良性发展的轨道。
  
  结语:
  
  由于垄断现象的存在,我国的石油行业目前存在着许多问题,社会各界普遍存在一些看法。由此而导致该行业发展活力不强,行业发展的前景并不乐观。解决这一问题,应当平衡该行业几大企业的垄断权利和义务。这一路径以法学领域的视角提出,希望可以为我国石油行业良性运行提供一点有价值的思路。

 

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