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WTO与中国司法审判研究新动向

2006-11-24
——“WTO与司法机构”比较研究国际研讨会综述
于明

  2000年6月26-30日,由国家法官学院主办的中国—加拿大高级法官培训项目第五次联合研讨会及“WTO与司法机构”比较研究国际研讨会在北京召开。这次研讨会得到中国和加拿大有关方面的高度重视,最高人民法院副院长、国家法官学院院长曹建明教授、国家法官学院副院长、中加合作项目中方项目主任王世民、国家法官学院副院长方光成,加拿大驻华大使贝祥、参赞诺恒立、中加合作项目加方项目执行机构主任海伦·杜蒙教授到会致词并做重要讲话。郑成思、赵维田、郭寿康教授,高级法官孙南申、陶凯元等十几位国内专家和学者以及十几位来自加拿大蒙特利尔大学、麦吉尔大学的教授和安大略省的大法官、律师在研讨会上发言,德国和欧盟也派代表出席了研讨会。国家法官学院的其他领导、骨干教师和来自全国各地法院的百余名资深法官参加了研讨会。与会的中外专家和法官就“WTO与司法机构”方面的有关问题进行了深入的研讨和广泛的交流。
一、WTO的建立与完善
  世界贸易组织的建立要追溯于1947年关税与贸易总协定(GATT)成立之时,该协定脱胎于未获批准的国际贸易组织协定(ITO),即1943年布里斯敦国际金融会议通过的三个文件之一:国际货币基金协定、建立世界银行协定、国际贸易组织协定(ITO)。前两个文件即时生效,而ITO由于美国政府的反对,几经坎坷,于1947年10月,在日内瓦会议上将其中第四章“贸易政策”抽出来,单独形成一个非经各国立法机关审批的政府间的临时性行政协议——GATT。它为WTO奠定了两个基本方向:1?满足了各国降低和消除货物关税以及1994年后服务贸易壁垒的要求;2?创设了义务性的规定,阻止或消除在货物和服务贸易中的其他形式的障碍或壁垒(非关税壁垒)。从1948年至1994年,在GATT的主持下,共进行了8个回合的谈判,目的在于根据上述两点进一步发展国际贸易体制。早期的谈判仅关注关税问题,自1968年的《反倾销法案》后,非关税问题涌现出来,从1979年开始由六个《东京回合守则》加以扩展。1994年的第15轮谈判,即乌拉圭谈判达成了《关于建立世界贸易组织的马拉喀什协议》,正式创立了WTO。在这一时期,WTO的基本要件和法律得以确立,这其中包括了WTO最重要的原则和协议,为今天的国际贸易提供了法律基础。加拿大多吉尔大学阿曼德·迈斯德拉尔教授、欧盟代表弗兰兹·贾森、人民大学郭寿康教授、对外贸易大学白树强教授等在发言中进一步指出,WTO即法制经济,中国加入WTO对其经济的影响是一个循序渐进的过程,入世带来的经济冲击不会一夜间到来,入世对中国直接产生影响的将是法律的重新构建。
二、WTO规则在法院审判中的适用
  阿曼德·迈斯德拉尔教授在介绍加拿大法院适用法律方面的情况时说,加拿大法院时常会受理有关执行GATT规则的案件,但是,在加拿大,国际条约不是自动生效,必须转化为国内法才能适用;当一部法律与GATT之间有冲突时,国内法优先;加拿大最高法院最近认为,法院应当研究国际条约以便确定本国履行国际义务时有所帮助,而做到这一点是非常困难的,有几次加拿大事实上已经违背了GATT的义务,原因就是法院错误地适用了GATT规则,而没有适用本国法。德国律师葛毅在发言中指出,关于国内法和国际法的关系,在德国和欧洲其他国家都有类似的讨论,各种观点往往是针锋相对的,主流的观点是,国际法和国内法是相对独立的,国际法准则如要在某国发生效力则必须将其融入到国内法;融入的方法有两种,一是个案(具体)的方法,即要在某国生效的国际法准则,应当分别融入到该国国内法的体系中去,这种方法最能为各国接受,但是这种方法在融合国际惯例方面却显得有些力不从心,而各国为不断变化的国际惯例单独立法似乎又不太可能;二是一般的方法,即国际法规范无须更多的立法即可成为国内法律体系的一部分(直接适用),这种方法很适合于融合国际惯例,却很难融合国际条约;总之,任何形式的国际法要成为可适用的国内法,宪法通常是这种融合的媒体。国家法官学院教师刘汉富博士在发言中认为,中国加入WTO,其政治意义大于经济利益,就适用法律而言,几乎所有WTO成员都坚持WTO规则在法院不具有直接适用力,这是“国际惯例”,加拿大等国的专家学者在发言中也印证了这一点,这与我国主流观点和司法实践的做法不同,他认为WTO规则在中国法院不能直接适用的理由有:1?国家主权问题;2?国内法院直接适用WTO规则的困难;3?GATT/WTO是政治性条约,是各方利益妥协的产物,在不明其背景的条件下不宜直接适用;4?WTO有一套争端解决机制,国内法院管辖属程序不当;他强调对WTO在国内法院不能直接适用,立法机关应当进行立法控制,这不仅仅是通过全国人大的批准程序将WTO规则转化为国内法的程序问题,而是实质性的立法问题。武汉大学法学院院长曾令良教授在发言中认为,中国加入WTO是我国法制建设的第四次革命,从国际法理论上看,执行国际条约应遵守两个原则:一是条约必须遵守原则;二是不干涉内政原则。江苏省高级人民法院副院长孙南申在发言中说,由于中国尚未入世,目前没有直接适用WTO规则的案例,中国入世后,中国法院必须恪守WTO规则,按WTO规则办案;但是WTO规则的适用有其复杂性,他认为中国法院按现有的审判模式,对WTO规则不会大量直接适用,对法律适用问题应做出专门规定或司法解释以指导对WTO规则的适用,在涉外个案处理上应采取对等原则。
三、TRIPS与司法审判
  关于TRIPS的要求与中国有关立法的差距问题,中国社会科学院郑成思教授认为,我国入世谈判的障碍不在知识产权,而在服务贸易,但是,入世后还有一些知识产权问题需要解决,WTO在争端解决机制、最惠国待遇、保护范围及执法程序等方面均超出TRIPS的规定,而TRIPS的规定从反面体现出我国民法的不规范性,民法的某些规定并不适用于知识产权,如关于“即发侵权”的认定,民法通则关于构成侵权的四个要件中的“实际损害”,就不能适用于即发侵权的情况,知识产权作为“财产”受到的保护,与有形物作为财产受到的保护是完全不同的;不能以“赔偿责任”代替侵权责任的全部,有的被侵权人可能只诉求侵权人停止生产、查封生产线及销毁侵权物就够了;还有的被侵权人在诉讼中往往将“物上请求权‘(认定权利归属、停止侵权等)与”债权请求权“(即损害赔偿)一并提出,如果司法者在处理案件时仅将精力放在”债权请求“上就不可能真正制止侵权的发生。北京市高级法院知识产权庭副庭长陈锦川则认为,中国的知识产权立法基本上达到了TRIPS的要求,主要差距是对国内行政决定能否进行司法审查以及TRIPS所要求的简洁救济程序方面。加拿大律师柯沃克介绍说,加拿大和英国的情况基本相同,国内知识产权立法优于TRIPS协议,美国的情况则有所不同,TRIPS是国内司法的根据。最高人民法院知识产权庭副庭长蒋志培在讨论中做了重要发言,他指出,中国知识产权界对TRIPS的检讨,应立足于达到TRIPS的最底保护标准,这是对中国作为发展中国家的基本要求,TRIPS的“补偿原则”在司法审判中已经得到广泛采用;要充分发挥现有的法律体制,不必为知识产权保护另立一套法律机制,比如,TRIPS中有关司

法当局执法的“禁令”的规定,这是美国人的做法,中国没有必要同美国一样也叫“禁令”才算有了禁令性的法律规定,我国民法通则的有关规定足以解决“禁令”涉及的法律问题,最高人民法院知识产权庭历来主张利用中国现有的法律进行知识产权审判,不要否定现行的立法;要正确概括和理解现行立法与TRIPS的关系,责任问题,如民事责任问题、归则原则问题,还有,知识产权的请求权类似于物权上的请求权,不以过错为前提等。
四、服务贸易总协定(GATS)与司法审判
  服务作为“第三产业”,到本世纪70年代才被人们独立分列成为单独的部门,而且,在美国及欧洲的一些发达国家发展十分迅速,到90年代,服务业已经占发达国家的国民生产总值(GNP)的50—60%,美国则达到70%以上,而服务贸易在国际贸易中也已占到25—30%的份额。服务是一个内容十分庞杂的概念,很难对其下一个抽象的定义,据美国统计,服务的门类达150个。我国国家统计局将其列为“第三产业”计24个门类。诸如,交通运输、金融服务、电讯服务、建筑服务、旅游业等等。加拿大麦吉尔大学教授理查德·詹达在介绍中国入世谈判中的情况时说,或许中国加入WTO谈判中最引人注目的突破是中国对电讯和金融服务实质性自由化承诺的接受。然而中国在服务贸易方面的立法还很不完善,广东省高级人民法院副院长陶凯元介绍了我国在服务贸易方面的立法情况:1982年宪法第18条规定,中国允许外国的企业、其他经济组织或个人按照中国法律在中国投资,同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作;1979年的中外合资企业法对“三资”企业在中国的设立和经营做了具体的规定;1994年的对外贸易法是中国对外贸易的基本法,该法在整体上符合了关贸总协定和当时即将形成与生效的WTO的宗旨和主要原则。此外中国还先后实施了一系列与服务贸易有关的法律,如海商法、商业银行法、保险法、广告法、民用航空法、注册会计师法、律师法等。中国有关服务贸易的立法现状表明,中国在这方面的立法数量还是极其有限的,除对外贸易法对服务贸易的对外开放做了较为综合的规定外,其他立法多局限于对商业服务提供方式方面的规定。因此,加强对外贸易方面的立法是迎接挑战的当务之急。与司法审判问题有关的是,GATS并不要求各成员方同时建立司法、仲裁和行政三种审查机构来审查本国的贸易政策,因此从机构设置上,中国表面上已经具备了GATS所要求的审查机构条件,但是,具体到行政诉讼法和行政复议法有关管辖范围的规定上,司法和仲裁都难以依据这两个法律对GATS所指的“行政决定”进行有效管辖,因为GATS并未对行政决定是具有“普遍约束力的”还是“针对具体服务贸易提供者”作出区分,将大量有关服务贸易的具有普遍约束力的行政决定排除在法院管辖之外,这可能会成为GATS其他成员方提出异议的问题之一。另外,服务贸易案件的管辖权问题也应引起足够的重视,商业的存在与自然的流动,可能使法院的内国司法权落空,这是各国司法都须注意的问题。
  关于国际货物贸易及法院审理涉外交易纠纷案件中适用法律的有关问题,最高法院高级法官王王允和加拿大安大略省法官詹姆斯·法利分别介绍了本国情况。
五、WTO与司法审查
  司法审查是WTO各项规则(协议)得以实施的最重要保障之一,没有司法审查允,WTO的很多规定将是空中楼阁。最高人民法院行政审判庭庭长江必新认为,WTO的宗旨是实现国际贸易自由化,消除各国政府对贸易的壁垒,WTO规则的绝大部分内容是针对政府行为的,是以政府的管理活动为对象的,这些规则如果没有一个保障机制就无法保障各成员政府履行义务,司法审查和WTO争端解决机制(DSB)是国内外保证WTO得以实施的重要保障。根据WTO的要求,首先要建立一个独立于行政机关的审查机制。在这个问题上,中国1980年前《中外合作企业税法》就已经规定,外国经济组织可就政府纳税提起行政诉讼,而后,在全国普通法院中设立的行政审判庭行使对具体行政行为的司法审查权;二是要建立一个客观、公正的司法审查程序。中国1989年颁布了行政诉讼法,国外评论认为是世界最好的司法审查程序法;三是必须给予当事人司法请求的权利。中国在权利的保护方面从制度安排上是非常周密的,国外这方面的保护一般尚处于对“权”的保护上,我们对“利”的保护已经超出国外的水平,在审理“不作为”问题上更是比外国做得好,达到了WTO的要求。当然,加入WTO,仍有必要完善我国相应的法律制度,这包括通过行政诉讼取消不适当的行政终局决定权;通过国内立法迅速解决WTO规则的适用问题,有人认为,WTO规则可以直接适用,有一定的法律根据,在行政诉讼司法程序上是可以优先适用WTO规则,但对行政实体法方面的直接适用有推敲的余地,应有所保留。中国行政诉讼司法审查制度基本符合WTO的要求,没有必要做大的调整,有人认为,WTO要求司法当局发布“临时禁令”就要改变现有的立法体制,这个问题非同小可,我国的法律与美国的不同,不能简单的套用,司法当局也不能简单的理解为司法机关,有的行政执法机关也可能是WTO所指的司法当局,WTO的基本原则不以改变一个国家的现有体制和现政为前提,关于这一点我们应当给予足够的认识。
六、WTO的争端解决机制与司法审判
  由GATT的第22、23条规定的解决贸易争端机制,经过近半个世纪实践所积累的经验和所形成的习惯规则,逐渐形成了一整套颇具国际经济法特色的国际司法体制——WTO附件2《管理解决争端规则与程序的谅解》。社科院法学所赵维田教授在发言中指出,有人认为GATT的解决贸易争端机制是“没有牙的老虎”是不对的,从GATT处理的200余件案例来看,其对WTO争端解决机制的形成和解释的作用功不可没,而且,GATT的'协议管辖也不是完全没有执行力的,说WTO争端解决机制是对GATT的革命,是夸大其辞的;关于国际法的效力,通常制定规则只对制定法的国家具有约束力,而对习惯法国家则没有约束力,但是国际惯例对所有国家都具有约束力;原国际法上有一个原则,既国家不被起诉,因此GATT的协议管辖是对这一原则的遵守,现在的WTO争端解决机制是对GATT的反向适用,主权国家可以被起诉,应该说是国际法的一个进步;尽管如此,该争端解决机制仍有两个重要的缺陷:一是其裁决缺少透明度;二是其上诉机关没有驳回重审权;WTO争端解决机制只相当于一种国际贸易法院或法庭的性质,专家组成上诉机关只能依WTO所含各协议的规定裁决,而不象联合国国际法院那样,可以适用的法律非常广泛,甚至可以是国际法学家的学说;因此,WTO争端解决机制绝非是可适用一般国际法或国内法的司法机构。加拿大安大略省詹姆斯·法利大法官发言说,WTO是政府的机制,个人并不参与其中,两个私人的争议是到不了WTO的争端解决机构(DSB)的,加拿大有这样一个案例:在加拿大的一个美国制药公司向法院起诉加拿大某药品公司,原告试图引用WTO的有关规定,加拿大法院认为不能适用WTO规则,因为加拿大法律完备,应适用加拿大法,因此原告败诉,但原告是美国的公司,该公司提请美国政府干预,使该案成为政府间的争议,到了DSB后才适用WTO的争端解决机制;每个国家应自己作出努力来解决对WTO的实施问题,而不能指望WTO来解决全球的所有贸易问题。

、WTO千年回合可能涉及到的问题
  WTO之外将在新一轮多边谈判中涉及到的问题有:贸易与环境、贸易与竞争、贸易与劳工标准及电子商务等,上述问题在WTO中不完全是新问题,有的只是没有得到充分的系统化完善。国家工商总局的孔祥俊博士介绍了与WTO相关的贸易与竞争法和竞争政策的情况,近年来,特别是近2、3年来,竞争政策在WTO得到越来越多的关注和重视,竞争政策已成为经济发展和经济转轨的重要工具,随着关税壁垒和非关税壁垒逐渐的不再成为突出的贸易障碍,私人的反竞争行为有取而代之的倾向,正在成为新的贸易壁垒,对于跨国的反竞争和反倾销等贸易措施,也需要从竞争政策的角度重新进行衡量。而作为国内法的竞争法,从来都不是纯粹的国内法,竞争法成为越来越重要的公共政策工具,近年来为保护其公民和经营者,越来越多的国家正在扩展其法律的管辖范围,全球化意味着更多的竞争案件具有国际成分;竞争执法的双边合作也在逐渐加强,美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家或国际组织之间已签署和实施竞争执法合作协作,一些发达国家和发展中国家之间以及发展中国家之间也已开始签定竞争执法的协议,如美国与巴西不久前就签定了此类协议。对反垄断案件的处理,应当采取行政执法与民事诉讼并举的方式,行政机关应当享有调查权和行政处罚权,有权代表受害的消费者提起民事诉讼;在垄断案件的司法审查上应当规定法院的专属管辖和较高的审级。多伦多律师阿姆斯特朗和人民大学的龙翼飞教授在发言中讨论了千年回合中关于劳工、社会保险方面的问题,劳工权利和国际贸易协定之间的联系存在着长期的争论,发达国家认为,包括中国在内的发展中国家反对将两者联系在一起,劳工标准是发展中国家在出口贸易上的“比较优势”,WTO的国民待遇原则要求国际流动劳动者享受所在国平等的社会资源和社会保障,解决劳动力跨国流动的保险服务已经成为许多国家双边贸易协议的重要内容。目前,美国、日本、韩国、德国等国家已经向我国提出双边劳工待遇问题。加快社会保险制度的立法和改革,增加社会保险基金的投入和经营管理将是中国入世后亟待解决的问题。
八、WTO与人民法院的司法改革
  加入WTO对中国的司法审判提出了更高的要求。中国人民大学王利明教授在发言中谈了自己的观点。首先,要进一步增强司法的独立性,司法独立是正常司法程序的体现,对人大负责,是对法律、对人民负责,而不是一种行政隶属关系的负责,人大的监督应是抽象的、事后的、法律的监督,个案监督可能降低人大的地位、损害人大的权威;从程序上看,也无法为人大个案监督设计一个适宜的程序,司法公正要靠司法部门自己解决,关键是是否有公正的程序;关于行政解决纠纷,司法审查应是最终的裁决;司法部门不能事事成为配合政府的职能机构,对地方政府的摊派行为,法院不能去强制执行,“保驾护航“的提法值得商榷;司法独立不仅是法院的独立,法官的独立也应包括在内,领导把关现有存在的必要,但是从长远上看不合适,法官之上还有法官,何谈司法独立;审判委员会曾在历史上发挥过重要作用,在法官素质普遍提高的今天,审判委员会审判案件的职能值得推敲,当事人无法参加审判委员会陈述自己的意见,按公正程序的要求审判委员会也无法使公开、回避等制度得到实现,对案件处理结果的集体负责制更使错案追究制落空,长此以往,将恶性循环;要维护司法的权威性,法院的判决必须得到执行,一个案件反复审理,没有终局,严重的侵犯了司法的权威性,也严重的浪费了法院的审判资源;要改变司法权严重割裂的现象,应强调法院垂直领导的必要性,从根本上克服地方保护主义;提高法官的素质,进一步强化法官的职业道德和业务素质的培训也应是当前法院改革的重要工作。
  最后,最高人民法院副院长、国家法官学院院长曹建明教授在研讨会闭幕式上作了重要讲话。曹建明院长认为,此次研讨会是在中国即将加入世界贸易组织前的历史时刻召开的,与会中外专家学者深入而广泛地就世界贸易组织有关问题与中国加入世界贸易组织后对中国司法审判的影响,进行了有前瞻性的交流和研讨,会议取得了丰硕的成果,意义深远。就目前中国的司法审判问题,曹建明院长强调指出,目前,我们至少需要考虑和研究如下问题:第一,关于WTO规则在法院的适用问题。中国加入WTO后,将按WTO规则办事,这是WTO成员方应尽的义务,在法律适用方面,入世对我国经济法制的影响体现为国内法院和行政机关如何确保WTO规则在国内得以实施,对中国的法院审判工作而言,需要研究的实质问题是WTO规则如何在法院适用以及哪些具体的实质问题是WTO规则可能会影响到法院的审判,要充分借鉴各国法院的经验,也要根据我国处理国际条约与国内法关系的原则,同时,要根据WTO规则抓紧完善我国有关经济贸易方面的法律、法规。第二,关于建立和完善司法审查的法律制度。WTO要求各成员方在实施有关外经贸的法律、行政法规、司法判决和行政决定方面,为当事人提供申请复议、提起诉讼的机会,除了WTO反倾销协议规定了对进口方当局反倾销裁决提供司法审查、TRIPS协定中规定了知识产权保护的执法程序外,GATT第10条还规定,各成员方应在保留后尽快建立司法的、仲裁的或行政的裁判程序,以便对有关海关事项的行政行为迅速进行核查和纠正,我国有关法律、法规对司法审查已有规定,但还不完善,进一步建立和完善中国的司法审查已成为十分重要而紧迫的课题。第三,关于透明度问题。透明度是WTO的又一基本原则,根据这一原则,各成员方必须公布其有关外经贸的法律、行政法规和政策措施,从1991年开始,我国已经逐步做到了对外公布有关外经贸的法律、行政法规和政策措施,但是,应当注意到,WTO对司法裁决也有透明度的要求,例如,TRIPS要求各成员方的与知识产权有关的法律、条例、以及普遍适用的终审判决和终局行政裁决,都应具有透明度,实施和遵守透明度原则,有利于我国建立公开、公平、公正的法制环境。第四,关于法律、法规适用的统一性问题。WTO各成员方应将外经贸法律法规制度统一适用于其关税领土内,问题在于如何建立公平统一的市场经济体系,根据《中华人民共和国对外贸易法》,我们承诺在整个中国关税领土内统一实施对外贸易政策,对中国的法院而言,要注意解决一些通过地方立法、执法和司法表现出来的严重的地方保护主义问题,现在一些地方通过法律并运用行政、经济和法律的手段对外地产品(比如汽车)加以歧视(比如征收较高的税,或干脆不给上牌照),破坏了法律的统一性,中国加入WTO后,会有更多的我国企业、外国企业的产品进入中国市场,如果地方保护主义问题不解决,国民待遇原则就会遭到破坏,从而引发国家间的贸易争端,对此问题的严重性,我们应给予充分的认识,并在法院的审判中坚决抵制地方保护主义,确保国家法律、法规的统一适用。第五,关于培养熟悉国际法、熟悉WTO的法官问题。WTO内容十分庞杂,我国这方面的人才也十分紧缺,不仅我国外经贸部门、企业和单位亟需专门人才,而且,我们法院系统也亟需熟悉国际法、熟悉国际经济法和WTO的专门人才,我们要高度重视WTO人才的培养,真正拥有一支懂国际经济贸易,懂得WTO的法律人才队伍,这是中国改革的需要,也是21世纪法官队伍建设的需要。
  
  (作者单位:国家法官学院)

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