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依法治市的理论与实践研究之四
四、依法治市的实际运作 我市的依法治市工作取得了一定的成效，曾先后五次在全国法制宣传教育工作会议和全国城市学法用法依法治市经验交流会上介绍经验，并分别荣获了全国“二五”普法先进单位和“三五”法制宣传教育先进城市称号。为深化依法治市工作奠定了良好的基础，创造了积极的有利条件。 有利条件：一是市委始终的高度重视为依法治市提供了坚强的组织领导。市委始终从XX依法治市在依法治国、依法治省中所处的地位出发，围绕法制统一、司法公正、城市信誉、正气昭彰、社会稳定的目标，加强依法治市的领导，从1991年成立依法治市领导小组以来，就由市委主要领导同志担任组长，目前由省委副书记、市委书记李源潮同志亲自担任组长，还有分管宣传和政法工作的副书记担任副组长，使得依法治市工作始终纳入市委领导的工作视野，摆上富民强市，加快城市发展全局谋划，使法治与改革、开放始终相伴，与经济、社会发展始终同进。二是持续的经济发展为依法治市提供的强有力的物质保证。法治为经济的健康发展的提供保障，经济发展为法治建设提供物质支持，十几年来的改革开放与经济发展始终坚持法治先行，依法决策、依法运作，连续十几年我市的GDP保持两位数增长的好势头，并在2000年GDP超过千亿，今年1－10月完成1054亿元，增长12.6％。经济发展的同时，加大了依法治市的投入，不仅将经费纳入财政加以保障，还依据工作发展的需要，增拨专项经费。三是XX丰厚的人文资源为依法治市提供了良好的文化支撑。我市是六朝古都，十朝都会，有近40所高校，500多家科研院所，拥有30多万科技人员和30万在校大学生，仅两院院士就有70多位，不仅文化底蕴深厚，科技优势明显，而且市民法律素质较高，法治意识较强，法律人才资源也比较丰富，为建构XX浓厚的法律文化氛围，树立崇尚法治，建设政治文明奠实了基础。四是多年来的实践与创新为依法治市提供了规范完整的机制保证。十二年来的依法治市实践积累的丰富经验，形成了一套完整规范制度体系，是依法治市工作创新的重要基础。五是健全的工作网络体系为依法治市提供了坚实的工作基础。从区县到各部门，从街道到社区，从企业到学校，从乡镇到行政村都建立了依法治理的领导小组和办事机构，同时还建立了一支近2000人的依法治市联络员队伍，形成了纵向到底、横向到边的依法治市网络体系。 同时，依法治市工作还面临着新的挑战：第一，新的机遇期带来了新挑战。新世纪头20年是“重要战略机遇期”。我市2001年人均国内生产总值已接近2500美元，已进入可以集中精力进行经济建设、促进经济腾飞的“加速期”；目前城市改革发展中的矛盾和问题还很多，已进入解决深层次矛盾率先激活体制机制，加快制度创新的“突破期”；我市投资环境逐步优化，已进入吸引投资、集聚产业，加快产业结构、经济结构调整的“成熟期”；我市科研结构众多、人力资源优势明显，已进入不同文明的融合，发展城市文化的“拓展期”。依法治市工作能否抓住机遇取得更大的发展，任务更加繁重而艰巨。第二，文化交融与观念碰撞带来了新挑战。目前我们所处的时代，是一个社会转型、体制转轨的市场经济时代，是一个科学技术日新月异的信息化时代，是各种文化互相冲击、相互交融的时代，也是一个思想观念互相激荡碰撞、各种矛盾错综复杂、犯罪和社会问题呈多发高发状态的变革时代。各级领导干部对贯彻依法治国方略，优化投资环境，深入推进依法治市的长期性、艰巨性认识还不够。第三，加入WTO后的一些伴生问题带来了新挑战。加入WTO后我市日益融入开放的国际社会，随着加入WTO后时间的推移，经济、政治、文化和社会生活等诸方面都将发生更加深刻的变化，一些负面影响和伴生问题将进一步显现出来，WTO要求遵循统一透明的规则办事，“入世”后的竞争，表现出来的是经济实力、科技实力的竞争，而背后则是法治环境、服务体系的竞争。“入世”后最大的变化是经济运行法治环境的变化，最大的风险是对游戏规则缺乏了解，最大的挑战是法治建设的挑战。第四，改革开放的深入推进对依法治市的发展提出了更高的要求。随着我市各项改革进一步深化，对外开放全面推进，城市扩张和经济建设力度加大，一些长期积累的深层次社会矛盾将集中暴露、显现出来，主要集中在利益关系、利益矛盾和利益纠纷上，将对我市加快推进依法治市的进程带来一定的冲击与影响。尤其是我市处于上海和苏南经济板块之间，不快不行、非快不可，社会矛盾在一定时期内大量增多也是不可避免的。深入开展依法治市，建设诚信文明的法治环境，就要主动应对这些困难和问题。第五，发展不平衡及基层依法治理的水平不高对依法治市的发展带来新的挑战。我市依法治市发展不平衡，城区强、郊区弱，城市强、农村弱的现象很明显，同时，基层依法治理的基础相对薄弱，加之社会变迁和人员流动加速，大量农村剩余劳动力涌向城市，各种自由职业者逐年增加，人户分离现象日益突出且复杂，使依法治理的难度也愈来愈大。因此，必须更新一切保守的思想观念，打破一切羁绊的思维瓶颈，摒弃一切落伍的做法，变革一切旧有的体制弊端，支持一切创造性的实践，全面推进我市依法治市的进程。 市委作为总揽全局、协调各方的领导者，不仅在依法治市决策中处于主导地位，而且在依法治市的实际运作中起着关键性作用。为了实现市委对依法治市的坚强而有效的领导，从推进富民强市，率先基本实现现代化的全局统领依法治市的实际运作，主要是在优化市委的主体作用和领导方式、协调社会基本要素与依法治市之间的良性互动、抓住城市发展的关键环节综合运筹三个方面，把握依法治市决策的实施。 （一）坚持党对依法治市的领导 市委是依法治市工作的推动者、领导者，其推动和领导作用体现在依法治市工作的各个部分、各个环节，更体现在依法治市对城市发展的整体促进效果上。依法治市是实现党的领导的根本途径和保障，是党在新形势下治理社会的新手段，是党从一个革命党转变为执政党的标志。市委对依法治市的领导方式，就是党的十六大报告所指出的，主要是政治领导、思想领导和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。 首先，要牢固树立法律至上的思想和观念。“法律至上”，是指法律具有极大的权威。在现代国家，“法律至上”已经成为一条普遍原则被人们所接受。这不仅因为法律有着公正、理智的品格和具有强制性、稳定性、精确性和科学性的特点，还因为法律体现了“人民主权”的原则。在我国，宪法和法律把我们党的主张，经过法定程序上升为国家意志，它是党的主张、人民的意愿和国家意志的集中反映。所以，坚持“法律至上”，就是从根本上坚持党的领导，就是坚持人民意志至上；树立“法律至上”权威，就是树立党的执政地位的权威，就是树立人民当家作主的权威。前不久，XX市依法治市领导小组举办的全市司法、行政执法工作者宣誓仪式，号召执法工作者忠于宪法和法律，严格执法，公正执法，就是要在执法工作者中树立“法律至上”观念。 其次，要严格贯彻民主集中制的原则，善于集中党和人民的意见和智慧。贯彻这一制度，当前最主要的，是要坚持党委集体领导制度，充分发扬党内民主。党内民主对人民民主具有重要的示范和带头作用，只有充分发扬党内民主，人民民主才能真正实行起来。党的主张和决策，凡是经法定程序变为国家意志的，应当是最大多数人民的共同利益、长远利益的集中反映。因此，党的各级组织要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度；建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度；完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，努力推进决策科学化、民主化，提高党的决策水平和工作效率。 第三，要善于运用使党的主张经过法定程序变为国家意志的领导方式。这是党“总揽全局”，实施对国家事务领导的最重要、最主要的方式，也是实施依法治市的最根本的途径。要由过去党委直接代替政府功能或与党政联合实施政府功能转变到通过人民代表大会机制实现执政功能，就是党委把自己对国家事务的主张（即政治原则、政治方向、重大决策和关于重要干部的提名等），作为建议通过人大常委会党组向代表大会或常委会提出，或由政府形成议案向人大或其常委会提出，然后由人大或其常委会作出决定。这样做，可以把党的主张与国家和人民的意志统一起来，使党的主张变成国家和人民的意志，使号召性的东西变成对全体人民和一切国家机关与团体都具有约束力和强制力的东西。这样做，也有利于减少党的主张的差错和失误，更可以获得人民的拥护，因而也就更有利于贯彻执行。所以，一定要彻底改变轻视人大工作，不重视人大工作，把人大当作陪衬，以及把人大看做是安排老同志的场所等等不正确的观念，善于运用人大来保证自己执政目的的实现。 第四，严格要求每个党员、特别是各级党的领导干部以及各级党组织，在宪法和法律的范围内活动，并保证立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。特别重要的是，要解决好以下几个问题：一是党的各级组织在对本地区的重大事务作决策时，要严格依法办事。凡是应当依法提交国家权力机关讨论、决定的，必须提交权力机关讨论决定，不能因为怕麻烦、事情急就不走程序，更不能因为怕人大有意见、走漏消息就对权力机关搞封锁。二是在向政权机关推荐重要干部时，要切实尊重国家权力机关依法独立负责地行使职权，不能搞“真主意、假商量”，更不能简单地认为不通过党组织的提名人选就是“同党闹对立”，甚至随意动用组织手段“换人头”。三是要加强领导干部特别是主要领导干部的监督，实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度等，确保他们依法行使职权和履行义务。 第五，监督、支持人大处理好与“一府两院”的关系，发挥好“协调各方”的作用。人大具有监督政府、人民法院和人民检察院的职权。人大的这种监督，是一种法定职权，是人民对“公仆”的监督，也是保证国家权力统一由人民行使的本质要求。就现实情况而言，这些年来，人大对“一府两院”并不存在监督过头的问题，事实上监督不力是地方各级人大工作中最为突出、普遍存在的薄弱环节。由于历史的现实的种种原因，在人大与“一府两院”关系问题上，政府普遍处于“强势”地位。因此，当人大与“一府两院”在重大问题上出现分歧，或者涉及在政府部门工作的党员负责干部时，党的各级组织首先要认真听取同级人大的意见，积极支持人大依法行使对“一府两院”的监督职权。在分清是非的基础上，党委要积极做好同级“一府两院”的工作。同时，各级党的组织也要加强对同级人大的监督。这种监督的最主要的手段和方式，是切实加强对同级人大党组的领导。一是监督人大党组是否严格遵守党章关于“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，以及宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。二是定期听取人大党组的工作汇报，并要求人大党组及时将工作中遇到的重大问题向党委汇报。三是要求人大党组做好常委会组成人员中党员的工作，努力确保党委工作意图的实现。四是对人大工作中出现的重大问题或失误，要认真分析查明原因，直到根据党章追究有关人员的责任。 第六，适应市场经济的客观要求，把好向政权机关推荐重要干部关。政治路线确定之后，干部就是决定因素。在这方面，要着重注意两个方面的问题：一是在向政权机关推荐重要干部时，要注意适应市场经济的客观要求，敢于和善于运用公开、公平、公正的竞选手段和方式，向广大人民群众介绍和推荐自己的优秀干部，同时也要让这些干部主动地积极地参与这种竞争。二是要特别注意和加强人大常委会、政府组成人员和“两长”的配置。在推荐最优秀的党员干部担任常委会、政府、法院、检察院的主要领导的同时，还要从总体上把握好常委会和政府组成人员的素质，使其真正成为我们党领导人民管理国家事务的政权机关。 （二）完善依法治市的社会条件 市委从总揽全局的高度领导依法治市的运作，不仅要关注依法治市的作用在于为城市经济、政治、文化等社会基本要素的发展提供良好的法治环境，同时也要关注依法治市得以顺利开展的城市经济、政治、文化等社会条件。依法治市必须依赖的社会条件，其自身无能为力，需要外在的社会予以提供，依法治市可以影响但不能创造这些条件。要推进城市经济、政治、文化等社会基本要素与法治之间的良性互动，实现 “富民强市、加快发展”的价值目标，必须下大气力完善依法治市的社会条件，为依法治市的与时俱进提供不竭的动力源。 1、推进经济市场化 经济市场化是建立和深化市场经济体制的过程，是依法治市的重要前提和条件。市场经济对平等的要求、对市场主体自主选择的要求、对市场资源合理配置的要求、对市场行为规范化的要求都为依法治市的顺利推进提供了源源不断的经济动力。在经济全球化和我国加入世贸组织的新形势下，XX区域经济要适应参与国际经济合作和竞争，必须突出抓住破除体制障碍这个重点，在经济市场化的进程中同步推进法治化。 第一，健全法制，实现公平竞争。一是按照法制统一原则和WTO规则及我国入世承诺，改革、完善有关市场主体、市场准入和市场行为监管方面的规章制度，避免可能直接或间接导致地区封锁、地方保护和行业垄断后果的政策和措施的出台，以利于形成统一的大市场，获得资源的最佳配置。二是保证所有市场主体都有及时获得信息和资金的机会，全面实行政府采购制度，完善建设工程项目和经营性土地使用权出让招标制度，以及产权交易进入市场制度等，为投资者营造公开公平竞争的市场环境。三是坚持公正执法，在税收、行政处罚、环境保护、劳动保护、社会保险等方面一视同仁，不因当事人的地位、身份、性别、种族、国籍、财产、教育等差别而区别对待。 第二，深化行政改革，实现政府职能转变。一是巩固和发展行政审批制度改革的成果，凡是可以用市场机制代替的行政审批事项都要通过市场机制运作。在国家行政许可法颁布之后，对依法设立的行政审批事项要规范运作，简化程序，公开透明，明确责任，加强监督。二是继续深化综合执法改革的试点工作，实行管理审批权与监督处罚权适当分离，实施“罚缴分离”和“收支两条线”管理，切实革除行政执法部门经费依靠或者部分依靠罚没收入维持，以至扭曲行政职能的弊端。三是继续贯彻党中央、国务院关于整顿和规范市场经济秩序的重大决策，坚决打击严重破坏市场经济秩序的违法犯罪活动，严厉查处经营假冒伪劣商品、商业欺诈和偷税漏税等违法行为。同时，要标本兼治，从体制机制和制度上解决问题，深化行业协会和中介组织的改革，完善自律机制，逐步建立健全社会信用体系。 第三，建立和完善基本的社会保障体系，努力增加就业。一是确保离退休人员基本养老金按时足额发放，继续完善下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障这三条保障线的衔接工作，构筑牢固的社会保障安全网。二是完善城镇职工基本医疗保险制度，建立医疗费用的分担机制、医疗机构和药品生产流通领域的竞争机制，加强医疗费用管理，减轻参保职工个人负担，特别是妥善解决困难人群的医疗服务问题。三是千方百计改善创业环境和增加就业岗位，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业。整顿和规范劳动力市场秩序，保障劳动者的合法权益。 2、推进政治民主化 政治民主化是建立民主政治，实现政治民主的过程。政治民主化进程有利于为依法治市提供民主意识和氛围，创造民主体制和机制，扩大依法治市的广度和深度。推进政治民主化，当前尤其要从两个方面下功夫： 第一，提升民主意识。一是要培育主体意识。培育主体意识，要积极宣传，扩大影响，使每一个市民都意识到自己是城市的一分子，城市政治、经济和文化生活与自己密切相关。在XX市玄武区清溪路混合选区，人大代表候选人与选民直接面对面，选民通过听代表候选人的演讲和对他们的提问来决定投票，选民不断提问，体现了政治主体意识。在得知XX市政府开通网上“市长信箱”后，市民纷纷写信给市长就XX的城市建设和投资软环境建设提出建议，反映了市民越来越关心自己生活的城市，越来越重视自己的主体地位。二是要畅通参与渠道。市民的主体意识激发市民的参与意识，市民的参与行为需要参与的渠道。畅通参与渠道，最主要的是为市民参与城市政治、经济和文化生活提供载体，如“议事园”、“市民论坛”等载体，通过媒体宣传及认真对待，使市民能真正对公共权力运行的方向、过程和结果发生现实的影响。如XX市人大今年实行的就今后五年立法规划向社会公开征集立法建议，由于渠道畅通，大大调动了公民的参与热情，短短时间内就收到立法建议一百多条。三是要制裁侵权行为。市民的权利意识是其主体意识的具体化。但如果把自己的权利极端化，不尊重法律规定的其他主体的权利，就会把民主政治推入无序的混乱状态。因此要充分发挥人民调解委员会和司法机关的作用，公正处理市民之间的权利纠纷，引导市民合法、合理地行使自己的权利；公正处理市民与公共权力之间的纠纷，依法裁判，让市民和公共权力各自在法律的范围内活动。二要依靠社会舆论，通过媒体的曝光来约束市民行为、制裁不法行为。 第二，完善民主制度。特别是加强和推进基层民主制度建设：首先，大力推进农村基层民主。要依照《村民委员会组织法》，严格遵循村委会选举的程序和步骤，搞好村民委员会直接选举，保障广大村民在选举各环节中的权利，使村委会选举真正体现农民群众的意愿，并在此基础上完善民主决策、民主管理、民主监督的村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。其次，加强社区民主建设。要深化街道体制改革，把街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处；要丰富社区参与形式，以居民大会、居民代表会议、居民议事会、人民调解委员会等法定形式为主要载体，辅以社区志愿者服务队、宣传队等其他形式；完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。再次，坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度。要确立全员参与机制，继续加强职代会的工作，通过职代会实行民主管理，行使职工监督、审议、建议和民主评议干部的权力，参与企业的重大决策。要确立共商共决机制，通过工会就企业发展及维护职工合法权益等重大问题进行平等协商和签订集体合同，使以职代会为基本形式的民主管理得到补充和发展。 3、推进意识理性化 理性化的意识是依法治市深入推进的根本性的基础条件，依法治市运行过程如立法、执法、司法、守法和法律监督等需要理性化的意识作为支撑。意识理性化的重点是法律意识的理性化和与法律意识相协调的道德意识的理性化。要通过法制宣传教育和思想道德教育途径切实推进“四个意识”的提高： 第一，宪政意识。要宣传宪法规范，培育宪政思维，强化宪法的根本法地位，强化人民当家作主的观念，权利与义务相统一的观念，民主与法制有机统一的观念，接受人民监督的观念，为正确实施宪法、切实推进宪政打下良好的思想基础。 第二，程序意识。程序制度是依法治市进程中的重要支柱，而程序意识的确立则是建设、遵守程序制度、推进依法治市的深层制约要素。培养程序意识，一要完善的程序立法，通过完善的程序立法引起和感召人们重视程序、研究程序、遵守程序。二要严格行政程序和司法程序，通过生动的执法实践来引导和教育人们，让程序在人们的心中生根发芽。三要大力宣传程序的作用和价值，从以往的重实体法向既重实体法也重程序法转变；要着重向普通老百姓和公务员宣传基本的行政程序制度，如公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度、救济制度等；要重点向领导干部宣传决策程序、实施程序、追究程序、救济程序等制度。 第三，平等意识。平等意识的确立是社会整合和稳定的基础，大量的社会问题部分都源于歧视性的政策、法律和行为。培育市民的平等意识，一要向市民宣传公法，让老百姓了解自己的权利义务，让领导和公务员明确自己的职责；二要用生动的案例来现身说法，通过实践让市民切身体会法律面前人人平等的优势。通过深入扎实的法制宣传教育，强化“既要让老百姓知法守法，更要让掌权者知法守法；既要让普通公务员知法守法，更要让领导干部知法守法”的法治观念。 第四，法律与道德结合意识。法律与道德是调整社会关系的两种手段，法律规范行为，道德治理灵魂，法律发挥实效离不开与之相协调的道德力量，依法治国和以德治国相辅相成。法律意识和道德意识互为补充。要动员和组织人民群众开展形式多样的法治与德治相结合的自我教育和实践活动，使依法治国、建设社会主义法治国家的观念深入人心，在全社会形成尊重法律、依法办事的环境和氛围，增强公民的社会公德意识、职业道德意识和家庭美德意识，培育良好的社会风尚。引导人们按照法律规范和道德要求处理婚姻家庭关系、财产关系，养成良好的个人行为习惯，保护妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体的合法权益，使法律与道德相互协调、相互促进，实现社会的全面进步。 （三）把握依法治市的基本环节 围绕“富民强市、加快发展”的城市发展目标，市委从总体上综合运筹依法治市的实际运作，主要应就以下几个环节展开： 1、规范城市规划、建设和管理 城市规划、建设和管理水平是城市形象和竞争力的重要指标，是城市经济发展的基础。规范城市规划、建设和管理是城市政府依法行政的重要内容，也是城市治理的重点、难点。目前，我市在这方面还存在着诸多问题，一是规划、建设和管理中相关的法规、政策不够统一，造成执行中的不协调。二是规划、建设和管理中的行政程序建设滞后，工作环节拖沓冗长，工作效率较低。三是对规划、建设和管理中行政行为的监督力度不够，行政不作为、行政乱作为现象还大量存在。四是城市规划、建设和管理执法队伍的建设在体制机制和人员素质方面还存在着许多与现代化城市管理不相适应的地方。解决上述问题，规范城市规划、建设和管理，从根本上说要从健全法制着手： 第一，建立科学的行政决策制度。首先是建立依法决策制度。决策的内容、程序和实施要符合国家法律、法规和政策的规定，要把城市改革发展的决策同地方立法的决策结合起来，以法律手段保证城市规划、建设和管理决策的实施。要遵循《立法法》规定的权限和程序，加强城市规划、建设和管理的法规、规章和规范性文件的“立、改、废”工作。其次是综合决策制度。城市规划、建设和管理过程中需要政策的指引和调节，党和政府的政策在城市的发展中至关重要。政策的制定要体现与时俱进的精神，与城市的经济、社会、文化的发展相协调，忌超越或落后于城市的现实；要综合权衡政治、经济、环境、文物保护、文化发展的要求，长期与短期、局部与全局、个人与集体利益相协调的要求，与当前中央政策、与上届政府政策的协调性、连续性要求，管理者与相对人利益相结合的要求，以达到最优选择；要建立和畅通信息收集、处理、实施和反馈制度与渠道。再次是专家咨询制度。专家往往在某一领域的研究中颇有建树，对问题的认识有独到的见解。城市的规划、建设和管理中涉及到许多技术性、专业性的问题，专家对此有科学的理解和把握，政府决策应当向专家咨询并形成制度，用制度化的措施来保证城市规划、建设和管理的科学性。 第二，改革行政执法制度。李岚清副总理最近在XX调研时强调指出，行政执法体制改革是整个行政改革的突破口，搞好执法工作和执法体制改革是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求，是促进生产力发展的有效措施。过去，行政执法机构过多过滥，出现所谓“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的现象。为了解决城市管理中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题，我市已经按照国务院法制办批准的方案实施城市管理综合执法改革试点工作，设立城市管理行政执法局，统一行使市容和环境卫生管理、城市规划管理、园林管理、市政管理、工商行政管理、公安交通管理等六个方面共58项行政处罚权，在加强城市管理、提高执法效率方面取得了初步成效。下一步：一是要及时总结试点经验，加快扩大试点范围，将城市管理其他尚未集中的行政处罚权集中到执法局。二是要积极探索深化改革的配套措施，重点探索建立决策权与执法权、立法与执法、管理审批权与监督处罚权分离的新体制新机制。三是要进一步优化城市管理执法环境，加大宣传力度，在全社会形成“自觉守法、服从管理、监督执法、参与管理”的氛围，营造人民群众共同支持城管执法的良好环境。 第三，完善行政监督制度。要强化执法监督，进一步完善执法工作制约监督机制。一是要加强对行政执法部门的监督。除了发挥好人大的法律监督、政协的民主监督、政府上对下的层级监督外，要特别注意强化行政复议、行政诉讼对行政执法活动的监督。要建立执法机关的内部监督机制，加强对执法部门的执法工作的检查，特别是加强对涉外、个体、私营、民营投资企业执法活动的监督检查，确保执法部门不得干涉投资者的经营自主权。二是要加强执法部门相互之间的监督。按照科学化、法制化的要求，逐步使行政管理权、审批权、监督权、处罚权分离，分别由不同的部门行使，改变“一条龙”（自己定规矩、自己执法、自己监督）、“一支笔”、“一言堂”的现象，使相关的执法权之间保持一定的制约关系，防止权力的滥用。三是要加强社会对执法工作的监督。扩大群众监督渠道，充分发挥信访、监督部门的作用，切实承诺做到对投诉举报的信件，件件有回音、事事有落实。对执法人员要实行一次投诉有效警告、二次投诉有效下岗，造成严重后果者给予经济和法纪方面处罚的制度；对执法部门也要采取投诉有效，批评教育、警戒等措施。继续开展企业、群众评议政府部门活动，发挥新闻媒体的舆论监督作用。一方面对于文明执法的典型要积极宣传报道，另一方面对于个别损害政府形象的执法行为要进行批评教育。要充分发挥纪检、监察等监督部门的作用，加大对那些权力寻租、权钱交易案件的查处力度。 2、保障社会安定和有序运行 社会的安定和有序运行是城市发展的前提条件，因而也是依法治市一个重要内容和目标。保障社会安定和有序运行需从以下几方面着手： 第一，严厉打击违法犯罪活动。首先是依法打击。任何涉及公民人身权利和财产权利的案件，都应当依照法律的规定进行，落实法律的程序性和实体性规定。各级政法机关无论是打击处理违法犯罪，加强治安管理，还是处置群体性突发事件，都要依法进行，准确掌握法律政策界限，既要积极防范打击各种违法犯罪，又要严格依法保护公民的合法权利，包括违法犯罪嫌疑人的合法权利，保障无违法犯罪行为的人不受追究；既要自觉严格执行各项实体法律规定，又要自觉严格执行程序方面的法律规定。要教育和号召广大政法工作人员学习和执行法律的程序性规定，自觉树立程序意识。在对犯罪嫌疑人的预审、取证、移送起诉、关押看守、审批劳动教养、依法行政复议、参与行政诉讼、错案追究、理赔、审判、劳动改造过程中树立程序违法的观念。要准确把握法律的原则、精神和具体规定，保证违法犯罪人受到公正的法律待遇。要依法充分行使职权，自觉接受监督。公安、检察、法院必须依法充分履行职责，行使权力，为人民掌好权、用好权。要做到严格公正文明执法，防止司法腐败，建立健全内外监督机制。其次，要重点打击。运动战一直是政法机关取胜的法宝，重点打击运动在对严厉打击违法犯罪、确保社会安宁和人民生命财产安全中发挥了重要作用。一是要确立重点打击对象，要根据经济和社会的发展变化及时确立主要的犯罪对象，在当前形式下要严厉打击“”邪教人员、流窜人员、青少年和单位人员实施的犯罪；二要确立重点打击的犯罪类型，要适应改革开放和市场经济的要求，重点打击经济犯罪、邪教犯罪、恐怖犯罪、暴力和毒品犯罪；三是要确立重点打击地区，要根据形势的要求重点打击城乡结合部、出租屋集中地区；四是要确立重点打击的行业领域，要审时度势，严厉打击娱乐业、网吧、交通运输业等领域的违法犯罪活动。五要确立重点打击时段，要善于根据形势发展变化及时制定措施，部署重点打击时段，保护社会稳定。再次，要打防结合。打击违法犯罪并不是我们的目的，它只是达到社会安定和有序运行的手段。因此，打击犯罪与防范和控制犯罪相结合、把犯罪消灭在萌芽阶段、尽量减少犯罪的诱因才是根本。要通过社会治安综合治理建立有效的防控体系，发挥辅警、治安志愿者的作用；要建立畅通的信息机制和侦察机制；健全快速反映和处置机制。 第二，及时化解群众矛盾纠纷。群众矛盾纠纷是人民内部矛盾，正确处理好人民内部矛盾宜采下列措施：首先，要善于做群众工作。一要走群众路线，要落实群众路线。领导干部要做群众的贴心人，群众有困难要体谅，要帮助解决；群众有意见，要认真听取。干部说话要算数，公布的政策要兑现。如果干群关系不好，主要责任不在群众，而在干部。群众是通情达理的，对党和政府并没有过高的要求。只要真正贯彻群众路线，干群关系就一定会搞好，社会稳定就有了根本保障。二要在出台新的政策措施时，本着总体受益的原则，考虑群众的承受能力，不能伤害大多数人的利益。政策出台前，思想工作、解释工作要做细、做好，做在前面。三要切实做好人民群众特别是困难群体的生活保障，“为政之道在于安民，安民之要在于察其疾苦”，要解决好他们的就业和养老问题，夯实稳定工作的基础。四要注意工作方式方法，遇到矛盾要冷静、耐心，不可简单粗暴。其次，要完善机制，未雨绸缪，闻风而动，化干戈为玉帛。一要畅通渠道，重心下移，高度重视信访工作，发挥信访工作在稳定工作中的“减压阀”作用。要健全信访的制度安排，明确信访的处理、时限、责任制度。二要充分发挥社区居委会的作用，增加社区居民的认同感和参与性，把社区内、社区之间的矛盾纠纷就地化解。为此，要发挥人民调解委员会的作用，重视基层司法所的功能建设，扩大基层司法所的调解功能在居民心中的地位和影响。要建立社区纠纷化解责任制度，要求社区解决好本区域的矛盾。三要发挥企业工会、职代会的作用，工会、职代会要在职工与企业领导层之间架起沟通和理解的桥梁。再次，要改善党风和政风。一要加大反腐败、查处大要案的力度。腐败不仅影响国家机关正常工作的进行，更在群众中引起恶劣的影响，破坏了人民群众对党和政府的信任和支持。二要保证依法行政，执法公正，真正做到执法为民，全心全意为人民服务。三是要努力发展经济，只有经济发展了，人民生活水平提高了，矛盾才会逐渐地减少，维护稳定的工作才会更加有力。同时，要注意经济发展过程中的公正性问题，只有在公平条件下的经济高速发展才是稳定工作的保障，而不公平条件下的发展仍会阻碍社会稳定和有序运行。 第三，合理协调保护各方权益。社会安定和有序运行也依赖于对各方利益的合理保护。在各种利益的格局中，不同的利益有着轻重缓急的区别，不同的利益主体也有着轻重缓急的区别。并且，在社会发展的不同阶段，不同的利益和利益主体的轻重缓急状况也有变化。因此，合理协调和保护各方利益首先要正确分析当前的形势，要服从和服务于国家大局，要从物质文明、政治文明和精神文明建设的高度通盘考虑，要本着体现党的领导的优越性、人民当家作主的积极性和依法治国的法律至上性的精神来权衡。同时，要结合本地区的实践和优、劣势，结合本地区的短期目标和长远规划来具体作。其次，要坚持保护大多数人的利益。在众多的利益主体中，老百姓的利益必须首先予以保护，这是由我们党的宗旨和我国的国家和社会性质所决定的。当前，要着力保护中、低收入者和贫困线以下人群的利益，在规划、城建、就业、社保等方面出台保护措施；要思考国有企业工人和下岗工人、高校毕业生、无业青年的引导、保护问题。再次，要优先保护大多数人的发展权利益。在众多的利益中，发展权利益应予以首先保护，这是形成公民的健全人格和发展社会经济、提高社会创新能力的关键。要对政府的决策和管理所产生的效益进行综合评价，从长期的影响进行分析；要对企、事业单位的制度进行梳理，剔除影响、阻碍发展权实现的因素；要提倡解放思想、实事求是的作风，反对“形象工程”、“献礼工程”。最后，要依法协调保护各方利益。协调保护各方利益的主要手段是法律，要避免依据地方政策；法律没有规定的或者法律授权地方制定规章的而还没有制定的，应依据地方政策，但应保证政策的公开、公正；要避免协调过程中的以权、以钱谋私，避免压迫性调解的产生。 3、提升城市综合竞争力 一个城市的综合竞争力是该城市经济、社会、文化、科技、环境发展和制度的因素的综合体现，其中政策和体制环境无疑是影响城市综合竞争力的重要因素。通过法律的治理，改善城市软环境，使城市的竞争力上升到一个新台阶，是依法治市的当然内容。 第一，创新政务模式，推进“服务型”政府建设。一是大力推进政务公开。政府各级部门实行办事内容、程序、权限、结果、收费“六公开”；政务公开实行行政一把手负责制；建立政府决策公示制、预告制和通报制，市政府重大决策出台前广泛听取公众意见，城市规划实行公示制，各级政府及其部门实行新闻发言人制度，市政府常务会议向新闻记者开放；政府文件、规章通过互联网、新闻媒体等形式向全社会公开。二是推行政务服务便捷化。在街道和乡镇推行“政务超市”、“行政服务中心”等多种便民服务方式，集中提供政务服务；在区县和开发区推行“一站式服务”、“联合办公”，提供各种政务“套餐”服务；在市级政府部门推行“一个窗口服务”，实行首问负责制、时效控制、急事急办、责任追究制度；加快政务信息化建设，实现网上报税、网上招投标、网上审批。三是完善和强化政务投诉监督机制。完善外商投诉中心、私营个体经济投诉中心、民营科技企业投诉中心、机关行政效能投诉中心工作机制，切实解决投诉难问题，进一步改善投资软环境。四是建立公共财政体系。深化国有资产管理体制改革，努力从源头上解决政企、政资不分的问题；深化投融资体制改革，组建综合、城建和交通融资平台，积极建立政府投资的新机制；实行部门与中介机构彻底脱钩，同步推进事业单位、行业协会的改革，培育市场中介组织；实行收支两条线管理，推进综合财政预算和部门预算管理改革，全面推行行政事业单位职工工资财政统一发放制度，同步清理部门“小金库”。五是规范和实行招投标制度。推进社会公共资源的市场化运作配置。经营性土地使用权出让全面实行公开招投标制度，并采取措施制止规避招标、弄虚作假现象；企业产权交易全面进入交易中心，规范交易行为；政府采购实行由政府采购中心向社会公开招投标，并从实物采购扩大到会议等服务采购。 第二，优化政策环境，推进科技创新机制的建立和完善。打破传统的计划管理模式，探索政府科技创新管理的新方法和新模式。一是围绕经济、科技和社会发展中的重点和关键的技术性问题，根据经济结构和产业结构调整需要，从被动立项向主动立项转变，发挥政府科技计划和经费支持的前瞻性、导向性作用。二是对重大科技成果开发和应用推广项目以及重大软科学项目进行公开招标，通过向全社会公开、公平、公正和择优选择项目承担单位，保证竞争条件下的高效益。三是加强对科技经费投入方式和管理模式的改革，积极探索试行科技人员携带技术成果入股，个人、企业和政府共同出资出智的“三位一体”创办科技企业的模式。四是积极探索科技发展投融资体制改革，吸引更多的社会资金参与科技创新和科技创业，形成政府投入、风险投资、金融信贷、企业自筹、社会资本与民间资金多形式参与的科技创新投融资体制。五是积极探索高新技术成果转化机制。为加速高新技术成果转化，要加快建立各种工程技术中心、科技创业孵化中心、大学科技园和科技中介服务等机构，建立企业技术创新基金，开通技术市场网站，建立技术贸易机构，繁荣技术贸易。建立和完善运用知识产权制度促进科技创新的利益激励机制。 第三，建立人力资源机制，推进“人才高地”建设。充分利用中国国际人才交流暨项目洽谈“宁交会”这个载体，促进实施人才战略的机制创新。一要建立以教育培训为主的人力资源积累机制，从知识存量和增量两方面提升人才资源的素质，加大继续教育的投入，改进培训方式，拓展培训内容、培训空间，采取请进来、走出去等多种培训手段，打开国门对重点领域、学科的专业人才进行培训。二要建立以开发为主导的人力资源吸引机制，畅通面向世界的吸引留学人才的“绿色通道”，积极开发获取国际国内两种人才资源。坚持公开选拔、招聘具有国际竞争力的高级管理人才和高级专业技术人才等行之有效的机制和措施。三要建立以流动为主导的人力资源配置机制，提高人才资源的市场化配置程度。建立和完善各类专业性人才市场、网上人才市场和全市人才库，发挥人才市场在配置和开发人才资源中的基础性和主渠道的作用。四要建立以改革为主导的人力资源激励机制。按照中共中央关于《深化干部人事制度改革纲要》，创造性地进行分类管理工作，形成符合国家机关、企、事业单位不同特点的分类管理体制以及选人用人机制和约束机制，充分调动各类人才的积极性和创造性。
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